Urząd Regulacji Energetyki

	Warszawa, dnia 27 sierpnia 2007 r.
PREZES
URZĘDU REGULACJI ENERGETYKI
WICEPREZES
Wiesław Wójcik
BPR – 076-6(1)/2007/MSz

W odpowiedzi na pismo Pana Prezesa z dnia 30 lipca 2007 r., znak: IGCP/352/2007 w sprawie problemów związanych z procesem przedłużania i wydawania nowych koncesji na prowadzenie działalności ciepłowniczej przez przedsiębiorstwa energetyczne, w związku ze zmianą przepisów ustawy – Prawo energetyczne¹⁾, wprowadzoną ustawą z dnia 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2005 r. Nr 62, poz. 552, z późn. zm.), uprzejmie przedstawiam następujący pogląd.

I. Odnosząc się do przedstawionych przez Pana Prezesa problemów związanych z prawidłowym określeniem, co jest działalnością polegającą na przesyłaniu i dystrybucji ciepła, w szczególności zaś do zagadnienia, jakiego rodzaju koncesje powinno uzyskać przedsiębiorstwo ciepłownicze określone w § 2 pkt 1 rozporządzenia przyłączeniowego²⁾, należy wskazać, że zgodnie z ustawą – Prawo energetyczne, w obowiązującym brzmieniu:

1)      przesyłanie jest to transport ciepła siecią ciepłowniczą do odbiorców przyłączonych do tej sieci (art. 3 pkt 4 lit. c),
2)      dystrybucja jest to rozdział ciepła do odbiorców przyłączonych do sieci ciepłowniczej (art. 3 pkt 5 lit.c).

Jednocześnie w ustawie zdefiniowane jest pojęcie:

1)      sieci przesyłowej jako sieci gazowej wysokich ciśnień, z wyłączeniem gazociągów kopalnianych i bezpośrednich, albo sieci elektroenergetycznej najwyższych lub wysokich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu przesyłowego (art. 3 pkt 11a),
2)      sieci dystrybucyjnej jako sieci gazowej wysokich, średnich i niskich ciśnień, z wyłączeniem gazociągów kopalnianych i bezpośrednich, albo sieci elektroenergetycznej wysokich, średnich i niskich napięć, za której ruch sieciowy odpowiedzialny jest operator systemu dystrybucyjnego (art. 3 pkt 11b).

W tym miejscu należy zauważyć, że definicje sieci przesyłowej i sieci dystrybucyjnej zamieszczone w art. 3 w pkt.pkt. 11a i 11b nie odnoszą się do sieci ciepłowniczych.

Fundamentalne reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy. Biorąc powyższe pod uwagę zakładam, że fakt nieuwzględnienia w art. 3 pkt.pkt. 11a i 11b ustawy – Prawo energetyczne sieci ciepłowniczych, wynika z zamiaru ustawodawcy uwzględnienia specyfiki rynku ciepła. A więc uwzględnienia faktu, że w odniesieniu do rynku ciepła nie ma potrzeby i możliwości zdefiniowania sieci przesyłowych i sieci dystrybucyjnych. Z tego względu – w mojej ocenie – w ustawie, a także w rozporządzeniu taryfowym³⁾ i przyłączeniowym dla ciepła mowa jest o sieciach ciepłowniczych, bez podziału na dystrybucyjne i przesyłowe.

Oba te rozporządzenia zawierają również następujące określenia przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się przesyłaniem i dystrybucją ciepła:

1) przedsiębiorstwo ciepłownicze - przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem ciepła w eksploatowanych przez to przedsiębiorstwo źródłach ciepła, przesyłaniem i dystrybucją oraz sprzedażą ciepła wytworzonego w tych źródłach lub zakupionego od innego przedsiębiorstwa energetycznego, ....
3)   dystrybutor ciepła – przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją ciepła zakupionego od innego przedsiębiorstwa energetycznego.

Wskazuje to jednoznacznie, że prawodawca uznał, iż w sektorze zaopatrzenia w ciepło nie występuje rozdzielenie przesyłania ciepła od dystrybucji ciepła, gdyż przesyłanie i dystrybucja ciepła odbywa się tą samą lokalną siecią ciepłowniczą, która jest eksploatowana przez jedno (to samo) przedsiębiorstwo energetyczne. Na podkreślenie zasługuje przy tym fakt, że zawarta w tych rozporządzeniach definicja przedsiębiorstwa dystrybucyjnego (dystrybutora) odnosi się do prowadzonej przez niego działalności w zakresie zarówno przesyłania, jak i dystrybucji ciepła. Kryterium odróżnienia dystrybutora od przedsiębiorstwa ciepłowniczego nie jest różnica w zakresie działalności „sieciowej” (zarówno w jednym jak i w drugim przypadku przedsiębiorstwa te przesyłają i dystrybuują ciepło), ale źródeł, z których ono pochodzi (własne lub zakupione).

Specyfiką lokalnych rynków ciepła jest dostarczanie ciepła (w sensie jego przesyłania) do odbiorców przez jedno (zazwyczaj) przedsiębiorstwo „sieciowe” użytkujące daną sieć. W mojej ocenie, jeżeli działalność na danej - mniejszej lub większej sieci ciepłowniczej - prowadzi jeden podmiot (a w przypadku rynku ciepła tak jest w zdecydowanej większości) to dystrybucja ciepła jest ostatnim elementem procesu przesyłania ciepła. Innymi słowy możemy mieć wyjątkowo do czynienia z przypadkiem samego przesyłania ciepła (bez dystrybucji), np. gdy odbiera je tylko jeden odbiorca, natomiast trudno wyobrazić sobie prowadzenie przez przedsiębiorstwo energetyczne „sieciowe” działalności w zakresie dystrybucji ciepła bez jego wcześniejszego przesłania (poza wyjątkowymi sytuacjami – np. grupowe węzły cieplne). O dystrybucji ciepła można mówić w przypadku grupowych węzłów cieplnych, w których następuje wymiana ciepła i zmiana parametrów nośnika ciepła, gdy węzły te obsługują obiekty należące do więcej niż jednego odbiorcy i są eksploatowane przed odrębne przedsiębiorstwo energetyczne. Są to jednak sporadyczne przypadki z uwagi na podwyższoną granicę mocy cieplnej zamówionej przez odbiorców (5 MW) dla koncesjonowanych przedsiębiorstw zajmujących się przesyłaniem lub dystrybucją ciepła.

Podkreślić również należy, iż zmiana ustawy – Prawo energetyczne wprowadzona w 2005 r. miała na celu przede wszystkim implementację dwóch dyrektyw dla wspólnego rynku energii i gazu⁴⁾. Zmiana definicji przesyłania i dystrybucji oraz przepisów art. 32 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne ma swoje dalsze konsekwencje w przepisach dotyczących działalności operatorów sieci przesyłowych i dystrybucyjnych oraz obowiązków tych operatorów, ale jedynie w odniesieniu do rynków gazu i energii elektrycznej. W odniesieniu do ciepła nie zostały przewidziane takie uregulowania. Zaś przepisy wykonawcze do ustawy nadal przewidują, że działalność przedsiębiorstw ciepłowniczych polega na łącznym prowadzeniu działalności w zakresie przesyłania i dystrybucji ciepła. Przeszkody w łącznym prowadzeniu takiej działalności nie stanowi również przepis art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo energetyczne, gdzie jest mowa o możliwości prowadzenia działalności polegającej na przesyłaniu lub dystrybucji energii cieplnej, co oznacza iż działalność taka może być prowadzona łącznie.

W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że przedsiębiorstwa zajmujące się wytwarzaniem ciepła we własnych źródłach, przesyłaniem tego ciepła własną siecią i rozdzielaniem tego ciepła do odbiorców poprzez przyłącza i węzły cieplne oraz grupowe węzły cieplne i zewnętrzne instalacje odbiorcze, powinny uzyskać koncesje na:

1) wytwarzanie oraz
2) przesyłanie i dystrybucję ciepła.

Należy również zauważyć, że odmienna interpretacja mogłaby powodować trudności w stosowaniu przepisów wskazanych wyżej rozporządzeń (np. zgodnie z § 7 ust. 8 rozporządzenia taryfowego stawki opłat za przyłączenie do sieci zamieszczane są w taryfie przedsiębiorstwa zajmującego się przesyłaniem i dystrybucją ciepła).

II. Rozpatrując problem dotyczący wskazania podmiotu, na którym spoczywa obowiązek określenia rodzaju działalności prowadzonej przez przedsiębiorstwo ciepłownicze, w szczególności zaś czy obowiązek ten ciąży na przedsiębiorstwie ciepłowniczym czy tez Prezesie URE jako organie prowadzącym postępowania w sprawie udzielenia koncesji - wyrażam pogląd, że co do zasady obowiązek ten ciąży na przedsiębiorstwie ciepłowniczym.

            Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo energetyczne, wniosek o udzielenie koncesji powinien zawierać określenie przedmiotu oraz zakresu prowadzonej działalności, na którą ma być wydana koncesja. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że to podmiot ubiegający się o udzielenie koncesji obowiązany jest do określenia przedmiotu i zakresu prowadzonej działalności.

            Jednocześnie jednak należy zauważyć, że postępowanie w sprawie udzielenia koncesji toczy się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne). Zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z poglądem  Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r. (sygn. akt V SA/Wa 2351/05)  „Zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą.”  Ponadto, w wyroku z dnia 10 stycznia 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1031/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził: ”Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić.”

            Tak więc, w przypadku wątpliwości co do przedmiotu i zakresu działalności prowadzonej przez podmiot ubiegający się o udzielenie koncesji, Prezes URE zobowiązany jest do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w trakcie postępowania o udzielenie koncesji. Obowiązek taki wynika ze wskazanego wyżej art. 7 jak również art. 77 Kpa.