Urząd Regulacji Energetyki

https://www.ure.gov.pl/pl/urzad/informacje-ogolne/publikacje/seria-wydawnicza-bibli/jaki-model-rynku-energ/1182,Konkurencyjny-rynek-energii-8211-czy-i-komu-jest-potrzebny.html
2020-08-11, 11:30

Konkurencyjny rynek energii – czy i komu jest potrzebny?

Autorzy: Agnieszka Dobroczyńska, Leszek Juchniewicz

Tytułem wprowadzenia

Słowo rynek, będące w powszechnym użyciu, w dobie transformacji ustrojowej nabrało szczególnego blasku i powabu dzięki nadziei, jak się dowodnie okazuje płonnej, że „urynkowienie gospodarki”, czyli pozbawienie jej cech umownie mówiąc nakazowo-rozdzielczych, pozwoli, niejako automatycznie uzyskać dobrobyt równy najbogatszym tego świata. Co więcej, stosunek do rynku stał się miarą nowoczesności, wyrazem poparcia dla reform, swoistym papierkiem lakmusowym dla postrzegania i oceny chociażby procesu integracji europejskiej lub globalizacji. Rynku zatem wszędzie było i jest dużo, odmienianego przez różne przypadki, i często pełniącego funkcję nazwy własnej a nie synonimu zdefiniowanego w teorii ekonomii mechanizmu regulacyjnego. Stąd i w energetyce, zamiennie ze słowem sektor lub określeniem jego części, używa się słowa rynek. Pojawiają się nawet, o zgrozo, takie określenia, jak np. rynek usług technicznych.

Jest oczywiste, iż w takim stanie rzeczy należy w pierwszej kolejności przywrócić nadużywanym kategoriom ich właściwy sens. Następnie zaś, w dyskusji o rynku, zastanowić się, czy sektor energii może funkcjonować wykorzystując mechanizmy rynkowej samoregulacji, tak jak się to dzieje w odniesieniu do innych, niż energia i jej transport, dóbr i usług poddanych działaniu konkurencji, czy też może musi funkcjonować trochę inaczej. Z tego wynikają dalsze pytania: jak taki rynek mógłby działać w poszczególnych zakresach energetyki?, jak i na ile powinien uwzględniać specyfikę różnych nośników energii?, jakich należy spodziewać się korzyści a jakie mogą wystąpić zagrożenia z funkcjonowania rynku?, co i w jakim zakresie powinno zostać poddane stałej obserwacji na takim rynku?, kiedy i jak należałoby podjąć działania interwencyjne wobec rynku energii?. Problemów i wątpliwości jest wiele i zapewne nie wszystkie udało się autorom rozstrzygnąć w tym opracowaniu. Niemniej jednak, już sam fakt poddania ich pewnej refleksji i osądowi może przyczyni się do pełniejszego określenia reguł funkcjonowania rynków energii, a przynajmniej do wskazania kierunków ich pożądanej ewolucji.

Glosa o gospodarce nakazowo – rozdzielczej i jej transformacji

Gospodarka nakazowo-rozdzielcza z jej podstawowymi atrybutami: dominującą własnością państwa i jego omnipotencją, jest, obok korespondujących z nią cech sfery politycznej i społecznej, stanem początkowym transformacji ustrojowej realizowanej od 1989 r. w Polsce oraz w innych państwach Europy Środkowej i Wschodniej. Idzie o to1), by w miejsce administracyjnych sposobów koordynacji rozwoju gospodarki i obowiązujących w niej społeczno-ideologicznych kryteriów tworzenia dochodu narodowego i jego podziału, wprowadzić stosunki rynkowe i rynkowe mechanizmy regulacyjne; w miejsce jednorodnej i anonimowej własności państwowej – właściciela; zamiast bezwolnych, zhierarchizowanych jednostek wytwórczych – autonomiczne przedsiębiorstwa z własną funkcją celu; w miejsce biurokratycznych więzi – szeroką grę konkurujących ze sobą uczestników rynku; w miejsce cen urzędowych, oderwanych od kosztów, popytu i podaży – ceny rynkowe, itd. Ma to służyć zbudowaniu twardych fundamentów sprawnej, efektywnej gospodarki. Przesłanki prawne i instytucjonalne mechanizmu ekonomicznego, nawet tak żywiołowego, jak rynek, można dekretować, nie sposób jednak zadekretować samego rynku. Dlatego też proces transformacji trwa ..., i jeszcze wiele przed nim wyzwań, problemów do rozwiązania, i pożądanych zmian do wprowadzenia.

Natomiast reformatorzy energetyki muszą uwzględniać zarówno to, że jest to dziedzina z natury rzeczy nie spełniająca wszystkich warunków rynku konkurencyjnego i dodatkowo obciążona cechami monopolu naturalnego. Ten splot uwarunkowań w sposób niezwykle trwały zakorzenił się zarówno w jej strukturach, zasadach funkcjonowania, a także w zachowaniach przedsiębiorstw energetycznych i nawet w postawach ich pracowników. Pewną egzemplifikacją tej sytuacji – oprócz „bezpieczeństwa energetycznego”, które i dziś jest zresztą nadużywane – są m.in. szczególnie charakterystyczne dla minionego okresu takie pojęcia, jak „przedsiębiorstwa użyteczności publicznej”, „ceny urzędowe energii” (elektrycznej, ciepła i gazu), czy sławny „20-sty stopień zasilania”.

Przypomnijmy pokrótce: przedsiębiorstwa użyteczności publicznej to przedsiębiorstwa działające w sferze usług publicznych (np. energetyka, usługi wodno-kanalizacyjne), których świadczenie podlega szczególnej protekcji państwa. Stąd ich ograniczona autonomia, ale równocześnie przywilej pewności i wyłączności dostaw oraz zwolnienie z przestrzegania zasady samofinansowania, tj., pokrywania wydatków z własnych dochodów. Nie był to wynalazek gospodarki nakazowo-rozdzielczej2), ale w jej ramach forma ta przyczyniała się do szczególnej niegospodarności. Było to w dużym stopniu pochodną cen urzędowych.

Przez wiele lat ceny energii stanowił Minister Finansów w oderwaniu od kosztów rzeczywiście ponoszonych przez przedsiębiorstwa wytwarzające i dostarczające energię, skorelowanych bądź ze stopą inflacji (to okres końca lat 80.) bądź – ze „słusznymi” interesami poszczególnych klas, grup lub warstw społecznych (kryterium charakterystyczne dla lat wcześniejszych). Były to ceny urzędowe, istotne dla kosztów zarówno produkcji, jak i utrzymania. Dotyczyło to wszystkich podstawowych mediów energetycznych, ze względu na zasięg kosztowy przede wszystkim energii elektrycznej3) i gazu. Z kolei, w cenotwórstwie ciepła, za sprawą wprowadzenia oficjalnego mechanizmu negocjacji, istotna rola przypadła z czasem wielkim jego odbiorcom, w tym także władzom komunalnym. Nie oznaczało to jednak większej realności tak ustalanych cen.

Wreszcie, pamiętny „20-sty stopień zasilania” – to zwrot z oficjalnego komunikatu zapowiadający ograniczenia w dostawach energii elektrycznej, której dla wszystkich niestety nie mogło wystarczyć, stąd jej reglamentacja, zamiast pewnych dostosowań cenowych, które mogłyby np. urealniać nadmierny popyt.

Dlatego właściwie nie podlegała dyskusji opinia, iż antidotum na te dolegliwości minionej epoki może stać się poddanie polskiej gospodarki, w tym także energetyki, reżymowi efektywności. W odróżnieniu jednak od innych dziedzin gospodarowania, przez długie lata pozostawała polska energetyka poza głównym nurtem przemian i skutecznie broniła się przed zasadami gospodarowania związanymi z mechanizmem rynkowym. Dlaczego się tak dzieje, jakie są przyczyny i jakie tego są bliższe i dalsze perspektywy, spróbujemy wyjaśnić to dalej.

O roli energetyki i jej regulowaniu

Energetyka, zajmuje w Polsce, podobnie jak w innych krajach, miejsce szczególne. Stanowi o szeroko rozumianym bezpieczeństwie narodowym. Jej produkcja i usługi, zarówno na własne potrzeby, jak i na rzecz innych działów gospodarki, w dużej mierze przyczyniają się do wielkości produkcji, poziomu wydajności, ilości miejsc pracy, a także efektywności gospodarowania tak w skali tej gałęzi, jak i przede wszystkim całej gospodarki. Obrazowo przedstawia się tę współzależność następująco: niedostarczenie w odpowiednim czasie jednostki energii wartej 1 zł generuje w gospodarce straty dwudziestokrotnie większej wartości4). Jest to poglądowa ilustracja tezy, że energia (bez względu na postać) ma swoją cenę, jest zatem towarem i towar ten może zmienić właściciela, jeśli nabywca zapłaci producentowi lub dostawcy stosowny ekwiwalent.

Czy rzeczywiście tak jest w przypadku każdej transakcji? Otóż chyba nie. Uważa się bowiem również, iż energia jest także dobrem publicznym, warunkującym dostęp do wielu zdobyczy współczesnej cywilizacji naukowej i technicznej, umożliwiającym funkcjonowanie „gospodarki opartej na wiedzy”, przesądzającym niemal o wykorzystaniu tych szans. Stąd postulat, by każdemu członkowi społeczeństwa zapewnić do niej dostęp5). W odniesieniu do tak niezwykle specyficznego towaru o hybrydowym charakterze: zarówno towaru produkcyjno-konsumpcyjnego jak i dobra cywilizacyjnego zarazem musiały działać i być może zawsze będą działały, pewne specyficzne reguły. Problemem jest raczej to, o czym powiemy nieco dalej, czy będą to tylko te specyficzne reguły, czy też wystąpi pewna symbioza z powszechnie obowiązującymi regulacjami wobec gospodarki.

Przez wiele lat, także w krajach wysoko rozwiniętych, ta wyjątkowość energii wespół z warunkami wynikającymi z technicznej specyfiki jej dostawy, przesądzała o łączeniu monopolistycznego sposobu organizacji zaopatrzenia w dobra i usługi infrastrukturalne z publicznym nadzorem (w niektórych krajach europejskich podejście to jest kontynuowane). Praktycznie do dziś, niemal wszędzie, nadal chętnie obdarza się ten sektor mianem „monopolu naturalnego”. Korzenie takiego typu monopolu sięgają czasów odległych. Narodziny energetyki i jej stopniowy rozwój były bowiem związane z ustanowieniem wyłączności po stronie podaży usług dotyczących dostaw paliw lub energii6). Przy czym warto pamiętać, iż początkowo dostawy te miały charakter czysto towarowy (dziś zapewne posłużylibyśmy się terminem „komercyjny”). Obrót energią nie różnił się od innych transakcji handlowych. Dopiero z czasem, z uwagi przede wszystkim na ogromną użyteczność, a zarazem na wspomnianą wyżej newralgiczność dla społeczeństwa i gospodarki, stała się energia dobrem publicznym dostarczanym przez przedsiębiorstwa (prywatne, ale również publiczne) o statusie użyteczności publicznej. Obecnie powraca się do koncepcji rynkowych.

Wszędzie tam, gdzie dostawa energii wymagała stosownej infrastruktury technicznej (najczęściej w postaci sieci przesyłowych), rozwijano sieć w ramach jednego przedsiębiorstwa. Następnie, aż do pełnego jej obciążenia, możliwe było dowolne zwiększanie świadczeń przy nieznacznym tylko wzroście kosztów. Świadomie, z uwagi na efekt skali, rezygnowano z konkurencji. Wydawało się przez wiele lat, iż ta praktyka ma obiektywny charakter, nie sposób jej uniknąć, a więc jest czymś zupełnie naturalnym.

Usprawiedliwiało to brak konkurencji w energetyce i tym samym rodziło wiele negatywnych konsekwencji7). Co najmniej dwie spośród nich należałoby wskazać jako istotne: brak obiektywnej racjonalizacji działań w tym sektorze (czyli brak skutecznego mechanizmu efektywnej alokacji kapitału i pracy) oraz stosowanie charakterystycznego dla monopolu arbitralnego stanowienia cen (także w sytuacji funkcjonowania cen urzędowych) obarczającego ostatecznych odbiorców energii skutkami niegospodarności8). Nie były to oczywiście jedyne negatywne zjawiska dotyczące funkcjonowania energetyki.

Ten stan rzeczy zrodził nową doktrynę polityki gospodarczej polegającą, najogólniej mówiąc, na liberalizacji i dopuszczeniu w sektorze energii do konkurencji9). Nie ulega wątpliwości, iż działania te mają światowy wymiar, a ich celem jest poprawa efektywności funkcjonowania sektora i względna obniżka cen energii, przy zachowaniu pewności i bezpieczeństwa dostaw energii oraz spełnianiu funkcji dobra publicznego.

Promotorem procesu transformacji rynkowej energetyki – elektroenergetyki, gazu i tzw. ciepła zdalnego – jest państwo (lub np. instytucje administracyjne quasi rządowe, takie, jak Komisja Europejska), którego aktywność coraz częściej przybiera formę wyspecjalizowanej regulacji służącej właśnie tworzeniu warunków sprzyjających pojawieniu się konkurencji w energetyce10). Stosuje się różne mechanizmy i narzędzia, powoływane są także, w ramach aparatu władzy lub administracji państwowej, autonomiczne instytucje regulacyjne. Towarzyszy temu często wzmacnianie roli instytucji antymonopolowych i to zarówno w zakresie władzy wykonawczej, jak i sądowniczej.

Jak to robili inni?

W Europie, po drugiej wojnie światowej, w sektorze energetycznym dominowały przedsiębiorstwa państwowe, z reguły, o charakterze monopolu naturalnego (m.in. Francja, Wielka Brytania, Grecja, Irlandia, Włochy, Portugalia). Taka forma własności miała umożliwiać państwu sprawowanie skutecznej kontroli nad przedsiębiorstwami. Jednak pod wpływem stopniowo narastających, szeroko rozumianych kosztów energii (o czym była na poprzednich stronach mowa) podjęto w wielu krajach reformy energetyki zmierzające w kierunku prywatyzacji, liberalizacji, dopuszczenia do konkurencji. Oznaczało to jednocześnie konieczność zastosowania nowych form regulacji11).

Władze wielu państw, w tym głównie Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej, były w tym zakresie pionierami i to pionierami, którzy odnieśli sukces. Podjęły one szereg działań adresowanych do sektora energetycznego, mających odwrócić kierunek niekorzystnej dla gospodarki tendencji, tj. malejącej efektywności, i tym samym przyczynić się do radykalnej racjonalizacji alokacji zasobów (pracy i kapitału), poprzez zwiększenie sprawności gospodarowania. Zasadniczym sposobem realizacji tych celów stało się wdrażanie mechanizmów rynkowej konkurencji w te zakresy działalności energetycznej, które nie są technicznie zdeterminowane, np. wytarzanie energii elektrycznej. Natomiast w stosunku do pozostałych, czyli tzw. gałęzi sieciowych, zastosowano korzystanie z mechanizmów i wyspecjalizowanych narzędzi regulacji.

Nie ulega żadnej wątpliwości, iż siłą sprawczą rynkowej orientacji sektora miała stać się w pierwszej kolejności jego prywatyzacja. Z różnych powodów, po trosze ideologicznych, czasami budżetowych lecz na ogół wynikających również z zasad ekonomii, własność państwowa w latach 80., w tym także w energetyce, przestała być opcją preferowaną. Nastąpił transfer aktywów państwowych do sektora prywatnego, zgodnie z szerokim programem prywatyzacji12).

O ile jednak, w myśl koncepcji liberalnych i neoliberalnych, własność prywatna w dziedzinach podatnych na rynkowy mechanizm regulacyjny (większość produkcji towarów i usług) niejako sama z siebie – z racji przede wszystkim zróżnicowanych interesów – zapewnia zaistnienie i rozwój konkurencji, o tyle obszary gospodarowania nie poddające się temu, wymagały nie tylko daleko idących zmian uwarunkowań prawnych, ale też i skuteczniejszego regulacyjnego oddziaływania państwa. I tak np. w Wielkiej Brytanii, na początku lat 80. ustawa o konkurencji (1980) ograniczyła status monopolu dla wielu firm państwowych, ustawa o przedsiębiorstwach naftowych i gazowych (1982) ograniczyła możliwości pionowej integracji firmy British Gas na Morzu Północnym, zaś ustawa energetyczna (1983) wprowadziła w sektorze elektroenergetycznym prywatne taryfy i zliberalizowała dostęp do sieci (zasada TPA)13). Podobnie wyglądało to w Stanach Zjednoczonych, Nowej Zelandii, Chile, Australii, a także w Unii Europejskiej14).

Generalnie rzecz ujmując, można w tym zakresie wyodrębnić trzy główne kierunki reform regulacyjnych:

  • doskonalenie formy regulacji poprzez ministerstwa;
  • przekazywanie zadań regulacyjnych wyodrębnionym instytucjom regulacyjnym (często o dużym stopniu niezależności);
  • przekazywanie uprawnień w zakresie nadzoru nad przedsiębiorstwami energetycznymi instytucjom antymonopolowym.

Symptomatyczne i zasługujące na podkreślenie jest to, że nie tylko poszczególne kraje europejskie, ale cała Unia Europejska przystąpiła do wdrażania nowych mechanizmów regulacyjnych w energetyce. Podstawowe tego idee i sposoby ich realizacji zawierają tzw. dyrektywy unijne uchwalane przez Parlament Europejski15).

Co prawda, uzgodnienia dotyczące przyjęcia stosownych norm prawa europejskiego każdorazowo trwały wiele lat (np. 8 dla energii elektrycznej), niemniej jednak zostały przyjęte i wprowadzają na obszarze Unii szereg istotnych dla energetyki rozwiązań. To uruchomiło proces odchodzenia od tradycyjnej, opartej na monopolu oraz często wspieranej własnością publiczną, formuły działania sektora energetycznego i zapoczątkowało liberalizację warunków działalności, sprzyjającą rozwojowi konkurencji.

Nie mniej jednak to kreowanie konkurencyjnego rynku nie może naruszać obowiązków przedsiębiorstwa wynikających ze statusu służby publicznej16). Dlatego kierując się zasadą ogólnego interesu społecznego, dyrektywy dopuszczają możliwość nałożenia na przedsiębiorstwa energetyczne szczególnych obowiązków, które mogą dotyczyć bezpieczeństwa, regularności dostaw i cen nośników energii. Regulują również inne kwestie, np. zasadę TPA, procedury rozstrzygające spory, przejrzystości i rozdziału kosztów na poszczególne zakresy działalności energetycznej, obowiązków publikacji (np. informacji cenowych), itd.

Dyrektywy nie regulują natomiast form organizacyjno-funkcjonalnych w energetyce. Ponieważ w procesie akcesyjnym nowych kandydatów do UE często eksponuje się konieczność upodobnienia form działalności gospodarczej do rozwiązań obowiązujących w Unii Europejskiej, to trzeba wyraźnie podkreślić, iż takiego energetycznego standardu europejskiego po prostu nie ma. Wręcz przeciwnie – każdy kraj Unii Europejskiej charakteryzuje się własnymi, autonomicznymi rozwiązaniami w tym zakresie, a ustawodawstwo Unii tej autonomii nie narusza i w nią nie ingeruje.

Obserwujemy ogromną różnorodność sektora energetycznego. Każda z istotnych dla reformowania sektora energetycznego kwestii, taka jak np. wyodrębnienie wytwarzania, przesyłu i dystrybucji oraz obrotu; dostęp do sektora i rynku energii; a także własność środków produkcji, jest różnie rozwiązywana w poszczególnych krajach. Na przykład, w strukturze własności, pomijając dwa kraje: Wielką Brytanię i Niemcy, udział państwowej własności w sektorze elektroenergetycznym grubo przekracza 50%, z reguły koncentrując się na poziomie 70 – 90%.

Natomiast w kluczowej sprawie dla wolnego handlu energią, tj. odejścia od koncepcji jednego kupującego17) na rzecz prawa odbiorcy energii do swobodnego wyboru dostawcy i to nie tylko z obszaru własnego państwa, jest stanowisko wspólne. Polega ono na ustaleniu tempa liberalizowania ograniczeń – tzw. otwieranie rynku krajowego – co jest istotne dla jednolitego, unijnego rynku energii. Decyzje unijne określają harmonogram tego procesu, ostatnio zresztą przyśpieszany. Jednak nie wszystkie państwa Unii należycie się z tego wywiązują. Jest to skutek splotu wielu okoliczności, m.in. różnego stopnia zmonopolizowania w poszczególnych krajach, różnej tradycji aktywności państwa na polu zaopatrzenia w energię, różnej struktury źródeł energii pierwotnej i wreszcie niejednakowej pozycji rodzimych potentatów energetycznych na rynku Unii Europejskiej. Przykładowo, dyrektywa elektryczna przewidywała, w okresie 6 lat, stopniowe otwieranie rynku według następującego harmonogramu: 1.01.1998 – grupa odbiorców o rocznym zużyciu co najmniej 40 GWh, 1.01.2000 – grupa odbiorców o rocznym zużyciu co najmniej 20 GWh, 1.01.2003 – grupa odbiorców o rocznym zużyciu co najmniej 9 GWh, wreszcie, dnia 1.01.2006 – sporządzenie raportu oceniającego działanie rynku oraz rekomendującego ewentualne zmiany. Ocenia się, iż przyjęcie powyższych kryteriów oznaczać będzie otwieranie rynków krajowych odpowiednio w: 22%, 27% oraz w ostatnim etapie 32-33%18).

Otwieranie rynku na konkurencję postępuje i tak np. z dniem 1 października 2001 r. wolny rynek energii objął wszystkich austriackich odbiorców. Zarysowuje się pewna tendencja, szybciej liberalizują rynek mniejsze kraje (wyjątek Wielka Brytania, która była liderem tego procesu), a większe, szczególnie Francja, ociągają się. Podobne procesy, generalnie mniej zaawansowane ze względu na późniejsze uchwalenie dyrektywy gazowej, obserwuje się w odniesieniu do handlu gazem.

Przełom transformacyjny w gospodarce a transformacja energetyki

W Polsce, na początku lat 90., dokonano definitywnie, w ślad za ustrojowymi przemianami społeczno-politycznymi, przestawienia gospodarki na zasady gospodarki rynkowej. Inicjowane wcześniej, jeszcze w ramach administracyjnego kierowania gospodarką, próby modyfikacji tego ustroju poprzez wprowadzanie doń elementów rynkowych, mimo ograniczonych skutków, niewątpliwie ułatwiły późniejszy (tzw. transformacyjny) przełom19).

Program zmian ustrojowo-systemowych w polskiej gospodarce obejmował wszystkie dziedziny, stąd również reforma sektora energetycznego. Reforma wynikała z konieczności modernizacji i rozwoju działalności przedsiębiorstw, które przez wiele lat podlegały centralnemu sterowaniu, oraz podążania za inicjatywami podejmowanymi przez państwa Europy Zachodniej. Ta ostatnia okoliczność stała się szczególnie istotnym powodem, z chwilą opowiedzenia się przez Polskę za integracją ze zjednoczoną Europą i podjęcia stosownych starań20).

Zasadniczym kierunkiem transformacyjnym energetyki było wprowadzenie ekonomicznych mechanizmów funkcjonowania, tj. rynku, który rygoryzował by koszty nowej, zróżnicowanej struktury własności, która mogła by efektywniej służyć gospodarce i społeczeństwu21). Sprzyjać miała temu demonopolizacja i prywatyzacja. Rzecz szła, najogólniej mówiąc o to, aby dzięki tym zmianom koszt wytworzenia energii i jej dostawy nie był barierą wzrostu gospodarczego i by umożliwiał polskim firmom sprostanie międzynarodowej konkurencji. Jednocześnie chodziło o to, aby dla polskich gospodarstw domowych cena płacona za energię i jej dostawę nie była barierą podnoszenia standardu życia. Celem reform było zatem relatywne obniżenie płatności odbiorcy końcowego i polepszenie jego obsługi. Dlatego, analogicznie do zmian w innych sferach gospodarki, uważano, że podstawowym środkiem dla realizacji tego celu ma być konkurencyjny rynek energii22). Rynkowe podejście do funkcjonowania sektora energetycznego oraz zmiany struktury własnościowej przedsiębiorstw, stwarzać miały szansę na zasadniczą poprawę efektywności jego działania.

Przypomnijmy, że sposób gospodarowania w energetyce do końca lat 80., najogólniej rzecz ujmując, ewoluował od tzw. w pełni planowego koordynowania działalności przedsiębiorstw energetycznych – Ustawa o planowej gospodarce energetycznej (1947 r.) – poprzez kolejne modyfikacje oznaczające zwiększanie autonomii tych przedsiębiorstw potwierdzonej Ustawą o gospodarce paliwowo-energetycznej (1962 r.). W latach 70. i w początkach lat 80. nastąpiło pewne usamodzielnienie okręgów energetycznych, dzięki nadaniu im statusu przedsiębiorstw państwowych; następnie objęto tą formą zakłady energetyczne, elektrownie i elektrociepłownie. Zwieńczeniem tego procesu była Ustawa o gospodarce energetycznej (1984 r.), która korespondowała z podstawowymi kierunkami ówczesnej reformy gospodarczej.

Przełom transformacyjny lat 90. w energetyce oznaczał przyśpieszenie zmian: postępował proces polegający na decentralizacji i wprowadzaniu pewnych elementów rynkowych np. w obrocie hurtowym energią elektryczną. W 1993 r. Sejm uchwalił ustawę o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, która zwiększała samodzielność przedsiębiorstw energetycznych poprzez przekształcenie ich z przedsiębiorstw państwowych w jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (jsSP) lub w zakresie własności komunalnej – w spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W ten sposób zostały one poddane rygorom Kodeksu handlowego, co niewątpliwie sprzyjało upowszechnianiu pewnych norm zachowań rynkowych.

Obecny etap, począwszy od wejścia w życie ustawy – Prawo energetyczne23) (UPE), tj. od 4 grudnia 1997 r. – wprowadzającej nową filozofię i nowe mechanizmy działania w sektorze energetycznym – polega na wyraźnym pogłębieniu tych procesów poprzez wdrożenie stosunków umownych –między dostawcami a odbiorcami – każdy zakres działalności energetycznej, która nie jest jeszcze w pełni koordynowana rynkowo. UPE wprowadza bowiem do energetyki stosunki rynkowe, jednakże ściśle jeszcze reglamentowane. W perspektywie, na skutek ugruntowania dojrzałości do samodzielności przedsiębiorstw energetycznych, miało następować sukcesywne zmniejszanie tych ograniczeń, aż do momentu zaistnienia konkurencyjnego rynku energii (to, jak należy rozumieć kategorię konkurencji na rynku energii, będzie dalej wyjaśnione).

Powstała również wyspecjalizowana instytucja: Prezes Urzędu Regulacji Energetyki24) (regulator), której celem jest regulowanie działalności przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z ustawą i założeniami polityki energetycznej państwa, w tym przede wszystkim równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych oraz odbiorców paliw i energii (art. 23 pkt 1; UPE). Tak lapidarnie wyrażona misja regulatora (państwa) zmaterializowała się głównie w rozbudowanych artykułach ustawy adresowanych przede wszystkim do organów państwowych (Ministra Gospodarki, Ministra Finansów, Prezesa URE, itd.), przy stosunkowo skromnych wymaganiach skierowanych do szeroko rozumianych przedsiębiorstw energetycznych. Stworzyło to sytuację asymetrii praw i obowiązków, dodatkowo wzmocnioną istotnym ograniczeniem kompetencji władczych organów państwowych oraz mało przejrzystymi regułami systemowymi, z jednej strony – nadmiernie liberalnymi, z drugiej zaś – dość drobiazgowymi. Jest to korzystne dla dotychczasowych monopolistów i w rezultacie oznacza pozostawienie im inicjatywy regulacji (de facto – autoregulacji, co w tym przypadku trudno uznać za prawidłowe)25).

Jakie są rezultaty przeprowadzonych reform i jak je należy ocenić? Zasadniczym celem przekształceń ustrojowych energetyki, powtórzmy, miały być: efektywne firmy oraz wysoka jakość energii i jej racjonalne ceny (tj. ceny uwzględniające jednocześnie imperatyw pewności zaopatrzenia oraz możliwości dochodowe społeczeństwa i potrzebę wzrostu konkurencyjności sektora przedsiębiorstw).

Okazuje się, z perspektywy 11 lat, że daleko nam do takiej sytuacji, chociaż wystąpiły pewne pozytywne zjawiska. Część z nich wynika z ogólnej transformacji rynkowej polskiej gospodarki. Są to: komercjalizacja jako pochodna działania reguł Kodeksu handlowego, nabycie umiejętności poruszania się w otoczeniu rynkowym, regulacja obrotu z pomocą stosunków umownych. Część zjawisk pozytywnych można natomiast wywieść z ustawowych regulacji UPE, np. prawo do zwrotu z inwestycji. Równocześnie wiele przedsięwzięć nie było właściwie zaprogramowanych i konsekwentnie realizowanych. Polską energetykę, poza gazem, na transformacyjnej fali decentralizacji podzielono na drobne części, co wcale nie oznaczało likwidacji monopolu, przy czym przedsiębiorstwa nie są zdolne do efektywnego funkcjonowania na rynku, nie mają należytej siły kapitałowej, ani możliwości sprostania zewnętrznej konkurencji, ani też nie są „przyjazne” dla konsumentów. Od 5-6 lat ceny energii rosną w tempie szybszym niż inflacja i jest to dla odbiorców energii niezrozumiałe26).

Niezadowalające efekty reform w energetyce to wynik przede wszystkim tego, że w dotychczasowym okresie transformacji energetyka walczyła głównie o utrzymanie status quo, czyli o zachowanie korzyści z monopolistycznej pozycji. Pomimo zmian organizacyjnych, takich jak dekoncentracja pionowych powiązań sektora na poszczególne zakresy działalności energetycznej, przy braku jednak wizji optymalnej struktury podmiotowej sektora i późniejszej komercjalizacji, nie nastąpiły jeszcze zmiany w fundamentach funkcjonowania energetyki. Tymczasem udział jej przedstawicieli, w przygotowywaniu Prawa energetycznego można postrzegać jako służący de facto przechwyceniu inicjatywy regulacyjnej dla zachowania dotychczasowych układów i pozycji. Dowodem tego w elektroenergetyce było np. – przebiegające równolegle z tworzeniem nowych regulacji – zawieranie przez wytwórców energii i krajowego operatora sieci przesyłowej wieloletnich i drogich kontraktów długoterminowych (KDT27)), wzmacniających dotychczasową monopolizację i oddalających na wiele lat możliwości obniżenia cen energii elektrycznej.

Skoro efekty dotyczące celów odbiegają od zamierzeń, pomimo że przekształcenia funkcjonowania, z mozołem, ale wydają się zmierzać w wytyczonym kierunku, czyli do dojrzałego rynku, z właściwymi dla niego instytucjami i instrumentami, warto zastanowić się raz jeszcze, bo dyskusja o tym toczy się od dłuższego czasu28), czy rzeczywiście jest potrzebny, komu i czy, aby w pełni analogiczny do innych rynków towarów i usług, rynek konkurencyjny w energetyce.

Słów kilka o rynku, o rynku energii w szczególności

Doświadczenie zdaje się wskazywać, że najlepszym ze znanych sposobów regulacji procesów produkcji, podziału, wymiany i konsumpcji jest właśnie mechanizm rynkowy, którego istotę stanowi swobodny wybór uczestników działania gospodarczego i konkurencja pomiędzy nimi.

Rynek nie jest dziełem boskim, nie powstał ani pierwszego, ani drugiego, ani szóstego dnia tworzenia świata. Jest on wypadkową decyzji i działań ludzi, zmieniającą się sumą sądów o indywidualnych prawach i odpowiedzialności. To ludzie umówili się, że będą w określony sposób handlować określonymi dobrami. To, „co” można kupić lub sprzedać na rynku jest wypadkową różnych uwarunkowań i decyzji: zarówno na poziomie makro (np. polityka fiskalna i monetarna), jak i na poziomie mikro (np. efektywny popyt, wydajność firmy, ceny surowców i materiałów, itp.), politycznych i administracyjnych (np. prawo gospodarcze itd.), ale o tym, „za ile”, decyduje już rynek.

Jego powstanie nie jest rezultatem wyłącznie czyjejś woli czy dekretacji, z pewnością nie jest tym samym jednorazowym aktem, ale wielce złożonym i długotrwałym procesem. W dużym stopniu proces ten ma charakter żywiołowy, a to oznacza, iż można go jedynie wspomagać, tworząc – poprzez promowanie konkurencji – realne przesłanki zaistnienia rynku, będące wypadkową przepisów prawa i decyzji politycznych, ekonomicznych i administracyjnych. Rynek, a właściwie jego sprawne funkcjonowanie, zależy od tego, jakie są jego instytucje i infrastruktura prawno-funkcjonalna.

Funkcjonowanie mechanizmu rynkowego w praktyce rozstrzyga o zdefiniowaniu konkretnej gospodarki jako dojrzałej czy rozwiniętej gospodarki rynkowej. Nie oznacza to jednak, że istnieje jeden, ogólnie przyjęty i zaakceptowany model gospodarki rynkowej. Wraz z tym, jak ludzkość gromadziła doświadczenie w funkcjonowaniu rynku, i w zależności od tego, jakie wyciągano wnioski z działania mechanizmu rynkowego, tworzono różne wersje rynku29). Do niedawna rynki funkcjonowały w ramach organizmów państwowych, których władze starały się o stosowne wobec ich uczestników regulacje prawne, ułatwiające działanie mechanizmu rynkowego. Same państwa podejmowały również bezpośrednie uczestnictwo w życiu gospodarczym30).

Jednak nie wszyscy chcą lub potrafią mieć na względzie komplementarność tych dwóch okoliczności: regulację rynkową i regulację państwa. W pewnym sensie jest to zrozumiałe, bowiem opowiadanie się za w pełni samoregulującą się gospodarką rynkową nie tylko bazuje na pewnym doświadczeniu historycznym, ale jest z pewnością doktryną efektowną i wręcz ma w sobie coś z ... mistycyzmu. W każdym razie, fascynuje to wielu uczonych, polityków i praktyków gospodarczych. Chętnie odwołują się oni do czasów leseferyzmu (od zwrotu laissez-faire – pozwólcie działać), gdy rząd był obarczony obowiązkiem obrony państwa przed wrogiem z zewnątrz oraz miał pilnować, aby konkurencja na rynku nie była zakłócana przez firmy lub organizacje pracownicze (związki zawodowe), które chciały by osiągnąć pozycję monopolistyczną. Jednym słowem, nic nie miało zakłócać indywidualnych dążeń do osiągnięcia dobrobytu31). Jest to zgodne z doktryną gospodarczą, bazującą na poglądach A. Smith’a i jego znanym twierdzeniu o „niewidzialnej ręce rynku”32). Takie podejście do roli rynku (i, tym samym, państwa) w gospodarce było typowe jeszcze w latach 20. ubiegłego wieku.

Aż w końcu przyszedł czas refleksji i coraz powszechniejszego odchodzenia od zasad wolnego rynku. W miarę rozwoju gospodarczego widać było coraz wyraźniej niesprawność mechanizmów rynkowych, choć jaskrawych przykładów jego nieudolności było stosunkowo niewiele. To zadecydowało o potrzebie zaangażowania się rządu w prawie wszystkie dziedziny gospodarki rynkowej, zarówno w ujęciu wewnętrznym, jak i międzynarodowym33).

Rozpoczęła się era nadmiernej wiary w korzyści z ingerencji państwa i możliwość panowania nad rynkiem i cyklem koniunkturalnym. Ten optymizm okazał się również nieuzasadniony. Dało to z kolei asumpt do powrotu zasad liberalizmu gospodarczego i lansowania wyższości idei wolnorynkowych. Intelektualny spór o wyższość koncepcji oddziaływania lub nie oddziaływania państwa na gospodarkę trwa i niewiele wskazuje, by zakończył się w najbliższym czasie.

Dzieje się tak m.in. dlatego, że o praktycznym wykorzystaniu tych dwóch biegunowych teorii funkcjonowania gospodarek decydowali pragmatycy, żadnej z nich nie faworyzując i sięgając, w zależności od potrzeb, do jednej lub drugiej. Zaczęły więc dominować rozwiązania mieszane, które ukształtowały dość znaczne zróżnicowanie roli poszczególnych państw w funkcjonowaniu gospodarki rynkowej. Innymi słowy, osią, wokół której sytuuje się model gospodarki danego kraju jest rola państwa w gospodarce. Skala na tej osi jest zawarta od roli jednoznacznie pasywnej do skrajnie aktywnej, przy istnieniu szerokiej gamy rozwiązań pośrednich.

Wydaje się jednak, że występuje pewien konsens, co do tego, że „niewątpliwie najważniejszą funkcją państwa jest funkcja regulacyjna, którą państwo realizuje za pomocą instytucji i instrumentów”34). Wypełnianie tej funkcji ma na celu zapewnienie jednolitych warunków działania podmiotom gospodarczym, związanych z przestrzeganiem zasad konkurencyjności, ograniczeniem działalności szkodliwej dla środowiska i zdrowia, ochroną posiadanych zasobów pracy i zasobów surowcowych, a także pozyskiwanie niezbędnych dochodów dla budżetu państwa i budżetów samorządu lokalnego. Odbywa się ona w zakresie ustawowo określonych ram prawno-instytucjonalnych, z pomocą specyficznych narzędzi, tworzących łącznie system nadzoru nad zachowaniem się podmiotów gospodarczych. Dlatego współcześnie rynek nie jest żywiołowy, posiada swoje reguły i swoją infrastrukturę zarówno prawną, jak i organizacyjno-funkcjonalną. Szczególne ograniczenia, a co zatem idzie i bardziej zindywidualizowane regulacje dotyczą takich segmentów rynku, które mają bądź nietypową strukturę odbiorców (jeden odbiorca np. wojsko), bądź dostawców (monopol), lub, gdy w grę wchodzą dobra użyteczności publicznej.

W energetyce jesteśmy, jak się okazuje, dopiero na początku tworzenia tych wszystkich niezbędnych przesłanek. Najprawdopodobniej to jest przyczyną ograniczonych na razie korzyści z trwających reform. Być może inną przyczynę stanowi to, że w koncepcjach konkurencyjnego rynku energii zbyt mało uwagi zwrócono na (być może nawet całkowicie pomijano) pewne istotne osobliwości (cechy) energii w ogóle i jej różnych mediów jako przedmiotu rynkowego obrotu35).

Wydaje się, że dla wyjaśnienia problemu „ograniczeń reformy rynkowej” w energetyce przede wszystkim należy jednoznacznie określić istotę stosunków towarowych w niej obowiązujących, tj., wskazać podstawowy towar i relacje zawiązywane z jego pośrednictwem. Co jest (lub nie jest) przedmiotem wymiany, za co jesteśmy skłonni zapłacić i co otrzymamy w zamian? Odpowiedź jest dosyć prosta i zarazem trudno wyobrażalna dla wielu. Mamy bowiem do czynienia z towarem niewidocznym, jak ma to miejsce np. w przypadku energetyki, gdzie w istocie handluje się strumieniem elektronów wygenerowanych w elektrowni i jakby „wpuszczonych” na stałe do sieci przewodów o różnym przekroju, obudowanych transformatorami, izolatorami, bezpiecznikami, licznikami, itp. Odbieramy ten towar w momencie uruchomienia posiadanego przez nas urządzenia, które dla swojego działania potrzebuje elektryczności. Tak więc sprzedawanym towarem jest energia elektryczna wytworzona w elektrowni, charakteryzująca się określoną częstotliwością i napięciem (z reguły podlegającemu transformacji), a jej przesłanie z elektrowni do naszego odbiornika jest usługą przesyłową, świadczoną przez przedsiębiorstwa sieciowe. Oddzielenie energii elektrycznej jako produktu od jej dostawy jako usługi, oraz oddzielne wycenianie tych dwóch składników zwykło się uważać za warunek sine qua non wprowadzenia stosunków rynkowych do energetyki36). W analogiczny sposób można traktować inne rodzaje energii, zwłaszcza gaz, ale również, chociaż w nieco zmodyfikowany sposób, ciepło. To ostatnie, konsumowane przez ostatecznego odbiorcę w formie pożądanego komfortu cieplnego, wskutek właściwości fizyko-chemicznych ma zdolność przenikania przez przegrody budynków i budowli, a zatem z jego atrybutów mogą korzystać nie tylko ci odbiorcy, którzy płacą zań, ale także np. ich nie płacący sąsiedzi.

Świadomość rozdzielności między towarem a usługą jego dostawy jest jedną z istotnych okoliczności określenia, gdzie i w jakim zakresie można promować konkurencję w energetyce, a gdzie trzeba będzie poprzestać na innych, pozarynkowych sposobach podwyższania efektywności gospodarowania. Nie można również w tym kontekście zapominać o tak ważnych cechach energii, jak np. brak substytucyjności, sztywność popytu w krótkim okresie, a nawet swego rodzaju sztywność podaży, ze względu na komplementarność wobec praktycznie wszystkich innych dóbr i towarów (być może należałoby to określić jako bezwzględną komplementarność?), relatywnie bardzo wysoka kapitałochłonność, itd.

Z wyżej sformułowanych opinii na temat podatności energii na urynkowienie jej obrotu, umownie mówiąc – naturalnej, płynie generalny wniosek, że transformacja rynkowa energetyki, czyli dążenie do podwyższenia efektywności jej działania, wymaga ustanowienia wielu reguł dotyczących funkcjonowania rynku energii jako całości, jak również w odniesieniu do poszczególnych mediów energetycznych, jak np. w odniesieniu do tego, kto z kim handluje, na jakich warunkach, jak należy respektować ograniczenia techniczne, jakie urządzenia pomiarowe należy stosować, jakie są konsekwencje niedotrzymania standardu świadczonych usług dostawy energii, jak uwzględniać w cenie tzw. koszty zewnętrzne użytkowania przez energetykę środowiska naturalnego37), itd. Wymienione ograniczenia stanowią odstępstwo od warunków powszechnie istniejących na innych rynkach towarowych, są jednak nieodzowne. Przypominamy, że rzecz dotyczy rynku, na którym przedmiotem obrotu jest coś, co zarówno nie przestanie być dobrem użyteczności publicznej i równocześnie, aby mogło ono należycie swoją funkcję pełnić, musi mieć swoją ekonomiczną podstawę, musi być również towarem38).

Rynek a regulacja

Współcześnie stosowane regulacje przybierają formy wyspecjalizowane i zwykle są podejmowane wtedy, gdy zachodzi konieczność szczególnej ochrony interesu publicznego nie poddającego się w pełni rynkowej weryfikacji, czyli w pewnych, wybranych dziedzinach, które wymagają odrębnych, oczywiście częściowo, reguł funkcjonowania. Nie ma wątpliwości, iż szczególnie wobec takich sfer gospodarowania, jak energetyka roli regulacji nie sposób przecenić.

Regulacja w gospodarce pojawiła się jako pomoc w sytuacjach, w których mechanizmy rynkowe zawodzą. Towarzyszy temu jednak niebezpieczeństwo polegające na tym, że z racji swej arbitralności może ona stać się dodatkowym zakłóceniem działania rynku, zwłaszcza w zakresie cen i inwestycji39). Stąd potrzeba wyczuwania granicy skuteczności stosowanych narzędzi regulacyjnych w imię realnych celów.

Innymi słowy, żywiołowy, „naturalny” mechanizm rynkowy zyskał wspomaganie w postaci mechanizmu regulacji. Koordynacja ex post działalności gospodarczej, czyli działanie „niewidzialnej ręki rynku”, została dopełniona koordynacją ex ante, czyli „widzialną ręką” ukierunkowywaną racjami polityki gospodarczej.

Użyty uprzednio zwrot „dopełnienie”, sugerujący istnienie między dwoma mechanizmami koordynacyjnymi tj. rynku i regulacji, zależności typu komplementarnego, w przypadku energetyki oznacza, iż w gruncie rzeczy mamy do czynienia z układem substytucyjnym.

Regulacja w energetyce pojawiła się jako substytut rynku konkurencyjnego, a jej misją w obszarze monopoli naturalnych jest doprowadzenie do zaistnienia ... rynku konkurencyjnego. Jest to ogromnie trudne wyzwanie, tym bardziej, że nieskuteczność w pobudzaniu konkurencji może zrodzić chaos w tym sektorze i w konsekwencji doprowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa energetycznego kraju40). Jakże odmienna jest sytuacja w zakresie regulacji obszarów „nie infrastrukturalnych”, gdzie sztuką jest moderowanie rozwiniętej konkurencji w celu niedopuszczenia do jej „zwyrodnienia”. Stąd też falowanie, intensywniejsze bądź słabsze angażowanie się państwa w regulację sfery realnej, w zależności od jej ogólnej kondycji i dojrzałości.

Natomiast regulacja w energetyce – to wyraźny, przynajmniej na razie, trend jednokierunkowy charakteryzujący się słabnącą ingerencją państwa. Nie jest jednak zasadne całkowite wycofanie się państwa z tego obszaru jego aktywności.

W Polsce podstawą działań regulacyjnych, jak to już wcześniej wspomniano41), jest ustawa – Prawo energetyczne. Czteroletnie doświadczenie w jej stosowaniu daje już pewne możliwości pokazania, w jaki sposób regulacja jest realizowana, szczególnie w odniesieniu do problemu substytuowania rynku.

Dobra regulacja musi być obojętna na strukturę i formę własności42), musi obiektywnie i bez żadnych uprzedzeń lub preferencji skłaniać podmioty energetyczne do określonych zachowań. Nie zapominajmy – regulator ma substytuować rynek, i to rynek konkurencyjny, w jego funkcji równoważenia interesów odbiorców i dostawców energii. Natomiast punktem wyjścia, stanem, który ma podlegać zmianie, jest rynek zmonopolizowany przez dostawcę. W tej sytuacji regulator de facto reprezentuje interesy strony słabszej, czyli konsumenta43). Powinni oni być również adresatem regulacji, szczególnie dotyczy to gospodarstw domowych, które przez to, że są subsydiowane, nie przywiązują należytej wagi do oszczędnego zużywania energii.

Jak wynika z dotychczasowych rozważań, podstawowy imperatyw działania regulatora stanowi jednak, najkrócej to ujmując, ukierunkowywanie przedsiębiorstw energetycznych na wzrost efektywności gospodarowania. Nie bez znaczenia jest również sposób jej wymuszania.

Generalnie sposobem realizacji kontroli nad efektywnością jest nadzór nad kosztami funkcjonowania poszczególnych przedsiębiorstw44). W świetle zasad taryfowania, przedsiębiorstwo energetyczne ma prawo do zwrotu kosztów45) uzasadnionych działalności bieżącej oraz modernizacji, rozwoju i ochrony środowiska, czyli nie tylko kosztów wynikających z podnoszenia produktywności majątku trwałego, ale także ze zmniejszania obciążenia środowiska, poszukiwania nowych, niekonwencjonalnych źródeł energii, a przede wszystkim – ze stworzenia i posiadania w gotowości do bieżącej eksploatacji nadwyżki zdolności produkcyjnych, pozwalających zapewnić długoterminowe bezpieczeństwo energetyczne kraju i społeczeństwa46). Innymi słowy jest to akceptowanie tylko kosztów odpowiadających potrzebnej podaży energii warunkowanej obecnym, realnym popytem, racjonalnymi prognozami47), przy uwzględnieniu poziomu cen płaconych przez odbiorców. Utrzymanie tego rodzaju równowagi wymaga koordynacji działań związanych z planowaniem rozwoju przede wszystkim zdolności wytwórczych oraz utrzymywaniem stosownych rezerw mocy w systemie krajowym. To zaś rodzi olbrzymie koszty stałe, które docelowo, zdaniem energetyków, powinni pokryć w całości odbiorcy. Co więcej, generuje to także niebezpieczeństwo skumulowania w czasie poniesionych nakładów inwestycyjnych, a w konsekwencji – wysokich płatności odbiorców. Regulator obecnie48) ma możliwość wpływu tylko na inwestycje odtworzeniowe i rozwojowe energetycznych przedsiębiorstw sieciowych, zarówno w zakresie energii elektrycznej, jak i gazu49). Regulator nie ma natomiast wpływu np. na korzystne dla konsumenta różnicowanie struktury źródeł pierwotnych. Tym samym wybór tej struktury zarówno nie jest rynkowy (bo nie ma jeszcze rynku), nie jest również regulowany. Wynika zatem z korzystnych dla monopolu przesłanek albo politycznego woluntaryzmu50).

Trzeba też cały czas pamiętać, że posługując się narzędziem taryfowym regulator w pewien sposób określa warunki brzegowe funkcjonowania przedsiębiorstwa energetycznego i jego zyskowności, co ma spore znaczenie dla potencjalnych inwestorów. Warunki funkcjonowania w energetyce powinny być tak regulowane, aby stały się czynnikami co najmniej umożliwiającymi aktywność gospodarczą (a jeszcze lepiej – zachęcającymi do niej) w tym sektorze.

Zachodzi pytanie, czy regulacja oparta na ingerencji w sferę kosztową funkcjonowania przedsiębiorstwa energetycznego ma sens i czy może być skuteczna? Występuje tu wiele obaw, bowiem regulowane przedsiębiorstwo z całą pewnością więcej wie o kosztach swojej działalności niż regulator, potrafi je ukrywać, agregować, transferować itp., tak, by przekonać wszelkie organy nadzorcze, iż były to wyłącznie koszty uzasadnione51). Dodatkowa trudność polega na tym, iż w sprawach regulacji trudno posłużyć się identyczną klasyfikacją kosztów jak do celów fiskalnych (podatkowych). Różnicują się one głównie za sprawą, omówionej powyżej, konieczności rekompensowania podmiotowi energetycznemu wydatków inwestycyjnych.

Jeżeli w energetyce wyodrębnimy cztery zasadnicze zakresy działalności: wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucję i obrót, to tylko dwie z nich – pierwsza i ostatnia – są predystynowane do utworzenia w ich ramach konkurencyjnego rynku. Wytwórcy, a może być ich wielu, reprezentują różne koszty produkcji, różne ceny oferowanej energii i gdy mogą dostarczyć więcej energii, niż oczekują tego odbiorcy, powinno dojść między nimi do rywalizacji o klienta. Ten zaś, jeżeli będzie dysponował odpowiednią informacją (ceny, warunki dostaw i płatności itd.), sam dokona wyboru. Z tych samych względów przedsiębiorstwa obrotu mogą funkcjonować w warunkach konkurencji. Natomiast przesyłanie i dystrybucja – przy obecnych właściwościach technicznych i technologicznych pozostaje monopolem naturalnym – nie może być poddana konkurencji, tylko podlegać regulacji i być rynkiem regulowanym przez państwo (regulator) oraz operatora systemu przesyłowego.

Generalnie, filozofia dla wdrażania rynku energii wydaje się być już przesądzona. Oznacza ona coraz powszechniejsze stosowanie rynkowych kategorii i mechanizmów w odniesieniu do wyodrębnionej części gospodarki energetycznej, intensywne początkowe stosowanie narzędzi regulacji ewoluujących od działań reglemantacyjno-nakazowych adresowanych indywidualnie ku coraz subtelniejszym normom o powszechnym zasięgu, z reguły o perswazyjno-sugerującym charakterze.

Tak więc, choć zabrzmi to nieco paradoksalnie, regulowany rynek energii stworzy podwaliny dla rynku konkurencyjnego. Przy czym, nie można zapominać, że rynek, w tym konkurencyjny rynek energii, nie jest i nie będzie w pełni autonomiczny. Dlatego przyszłość funkcjonowania energetyki to pewna symbioza nieodzownej zawsze, ale malejącej regulacji wertykalnej państwa i zyskującej na znaczeniu regulacji rynkowej.

Pożytki z konkurencji

Rynek konkurencyjny to taki rodzaj rynku, gdzie w wyniku wolnej gry popytu i podaży zostaje wyznaczona obiektywna cena transakcji, gdzie odbiorca a nie sprzedawca decyduje, ile towaru i od kogo kupi. Sprzedawca zaś zabiega, by to on, a nie jego konkurent został stroną tej transakcji. Na rynku konkurencyjnym każdy z podmiotów funkcjonuje w otoczeniu podobnych warunków zewnętrznych. Zawierane na nim transakcje poddane są regulacjom prawnym lub zwyczajowym, a informacja na temat cen oferowanych dóbr jest powszechnie dostępna.

Uważamy, że mimo, iż nigdzie na świecie nie ma w pełni konkurencyjnego rynku energii52), tworzenie nawet odbiegających od niego warunków zmuszających jednak przedsiębiorstwo do rywalizacji z konkurentami byłoby niewątpliwie potrzebne wszystkim odbiorcom, zarówno gospodarstwom domowym, jak i sektorowi przedsiębiorstw. To przede wszystkim oni powinni być zainteresowani skutkami liberalizacji warunków zaopatrzenia w energię w wielu krajach czyli spadkiem cen energii53), na który można liczyć jedynie na skutek gry popytu i podaży, czyli działania mechanizmu rynkowego. Gdy zapotrzebowanie na energię jest duże, to jej cena może rosnąć, gdy jest niewielkie, powinna kosztować taniej. Dotychczas takiej zależności nie było.

Wydaje się, że szczególnie w elektroenergetyce, właśnie za sprawą rynku konkurencyjnego, mogłoby dojść do sytuacji, że ceny energii zachowywałyby się zgodnie z logiką rynkową. Rynki ciepła i gazu liberalizacji będą podlegały najprawdopodobniej w innym rytmie, ze względu chociażby na inne uwarunkowania techniczno-ekonomiczne i organizacyjne.

Czy chcą natomiast rynku ci, którzy energię dostarczają, czy rzeczywiście energetycy – bardzo aktywni zresztą uczestnicy dyskusji o rynku – są nim żywotnie zainteresowani? Przez dziesiątki lat, nie tylko zresztą w Polsce, ale na całym świecie, energetycy przywykli do pewnego, a właściwie dużego komfortu. Działając w warunkach monopolu naturalnego, począwszy od sfery wytwarzania a na rozdziale energii skończywszy, przyzwyczaili się do tego, iż całe ryzyko prowadzenia działalności związanej z dostawą energii spoczywa na odbiorcach. Mając wyłączność na produkcję oraz dostawy energii (elektrycznej, cieplnej i gazu) energetycy chętnie utrzymywaliby taki stan rzeczy. A konkurencja wiąże się z niepewnością, może być nawet wyniszczająca dla samych zainteresowanych, ponieważ trzeba nieustannie dowodzić, że jest się lepszym od konkurentów.

Do tej pory w Polsce takiego przymusu nie było. Istniało duże zapotrzebowanie na energię wzmacniane dodatkowo takim hasłem, jak bezpieczeństwo energetyczne kraju. Jest to sprawa o której szeroko się dyskutuje. Sam termin był zaś i jest bardzo chętnie używany, by nie powiedzieć nadużywany, szczególnie przy okazji jakichkolwiek rozważań o restrukturyzacji i rynku w energetyce.

Dzięki forsowaniu tego typu argumentacji energetyka mogła spokojnie funkcjonować, zachowując wiele faktycznych, chociaż już nie nominalnych prerogatyw, mających korzenie w nie tak znowu odległej przeszłości, kiedy nawet przy niewielkim tempie wzrostu produktu krajowego brutto zapotrzebowanie na energię rosło więcej niż proporcjonalnie. Był to jednak zupełnie inny rodzaj gospodarki, gospodarki niezwykle energochłonnej i materiałochłonnej. Obecnie mamy sytuację odmienną, bowiem od lat – mimo do niedawna wysokiego tempa wzrostu produktu krajowego brutto – zapotrzebowanie na energię nie rośnie, od 5 lat jej spożycie utrzymuje się mniej więcej na podobnym poziomie. W konsekwencji zwiększają się niewykorzystane moce zainstalowanych źródeł energetycznych, a z tego powodu rosną koszty, które zresztą nie były dotąd poddane fundamentalnej weryfikacji. To co w tym wszystkim najistotniejsze – racjonalizacja kosztów, mimo podejmowanych reform i starań regulatora, ciągle jest niewielka.

Możliwości bowiem regulatora w tym zakresie, o czym było w poprzedzającej części, nie są duże. Natomiast rezerwy wzrostu efektywności produkcji energii są duże, z czego sprawę przede wszystkim zdawać sobie powinni producenci tych mediów, które w Unii Europejskiej podlegają liberalizacji, tj. energii elektrycznej i gazu. To ich interesy są w pierwszej kolejności zagrożone. Energetycy muszą się zatem nauczyć funkcjonować w warunkach konkurencji, na początku wewnętrznej, aby następnie próbować zmierzyć się z zagraniczną, czyli głównie unijną.

Reasumując, można powiedzieć, że konkurencja jest potrzebna nie tylko odbiorcom energii, ale także przedsiębiorstwom energetycznym, chociaż, ze względu na wspomniane wyżej zagrożenie eliminacją z rynku, te ostatnie tak naprawdę wcale jej nie pragną. Być może nie wynika to tylko z niechęci, ponieważ w końcu sama materia jest wyjątkowo trudna, i to zarówno w warstwie konceptualnej, jak i praktycznej.

Dobrym sposobem na uruchomienie konkurencyjnych mechanizmów rynkowych, zmuszających przedsiębiorstwa do wzrostu efektywności, jest liberalizacja gospodarki. Efektywności nie da się wymusić w sposób administracyjny, natomiast w obliczu zagrożenia konkurencją spontanicznie ulega ona podwyższeniu. Jest to szczególnie ważne zarówno w kontekście konkurencji krajowej, jak i zagranicznej, w związku z przygotowaniami akcesyjnymi do Unii Europejskiej. Liberalizacja w energetyce też jest potrzebna. Obecnie najważniejsze jest to dla elektroenergetyki, zwłaszcza w zakresie wytwarzania, chociaż i dla gazu jest to też istotny problem. Jeśli, w niedalekiej przyszłości, zostaniemy członkami Unii Europejskiej, to polskiej energetyce przyjdzie konkurować z energetyką unijną. We wszystkich niemal krajach Unii Europejskiej mamy sytuację nadpodaży energii, tzn. nadwyżkę mocy zainstalowanych nad wykorzystywanymi. Tak więc, polskiej energetyce przyjdzie nie tylko uprawiać konkurencję na rynku krajowym, ale na otwartym rynku europejskim.

Liberalizacja stwarza zagrożenia po dwóch stronach – po stronie dostawców energii i po stronie odbiorców energii. Gdy popatrzymy na niedawne doświadczenia kalifornijskie, to nie chce się wierzyć, że w kraju tak zasobnym jak USA doszło do przerw w dostawach energii elektrycznej. Żeby tego uniknąć, trzeba się właściwie przygotować do urynkowienia, do uruchomienia rynku konkurencyjnego. A okazuje się, że aspekty przygotowawcze nie zawsze są właściwie doceniane. Zbyt wiele jest powierzchowności, zadowolenia z głoszenia idei urynkowienia, bez wchodzenia w szczegóły. A to właśnie szczegóły przesądzą o sukcesie rynku konkurencyjnego w energetyce.

Nie można zapominać, że nie jest to rynek podobny do rynku np. ziemiopłodów, gdzie ryzyko ponosi wyłącznie dostawca danego towaru, a klient może się powstrzymać od decyzji kupna. Tam na przykład występuje wspomniana wcześniej substytucja, można rynek lokalny zamienić na inny itd. W energetyce nie ma takiej sytuacji, w której odbiorca nie ponosiłby ryzyka. Ponosi ryzyko, ponieważ nie da się dokładnie przewidzieć zapotrzebowania na energię, ono zawsze jest zmienne. Wystarczy na przykład, że zachmurzenie wzrośnie i już trzeba będzie korzystać z większej ilości żarówek dla oświetlenia pomieszczeń produkcyjnych lub biurowych, a to kosztuje. Ryzyko przekontraktowania, tj. zamówienia zbyt wielkiej ilości energii (lub zbyt małej) ma wymierną cenę. Równocześnie, powtórzmy, nie może być to cena monopolisty. Stąd tak trudna jest obecnie misja regulatora, działającego jako substytut rynków energii, balansowanie między interesami producentów i konsumentów i tym większa odpowiedzialność za transformację rynkową energetyki54).

Ze względu na brak polityki regulacyjnej, która powinna być domeną Rady Ministrów, a w szczególności Ministra Gospodarki, Prezes URE stał się faktycznie jej jedynym świadomym autorem i realizatorem55). Z tego wynikają Jego różne inicjatywy mające na celu sprostanie wyzwaniom transformacyjnym energetyki. Znaczącym przykładem, w analizowanym kontekście, jest praktyczne rozstrzyganie, jak daleko jest do konkurencji w energetyce.

Artykuł 49 ustawy – Prawo energetyczne stanowi, iż Prezes URE może zwolnić przedsiębiorstwo energetyczne z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia, jeżeli stwierdzi, że działa ono na rynku konkurencyjnym, albo cofnąć udzielone zwolnienie w przypadku ustania warunków uzasadniających zwolnienie. Powyższy przepis nie określił jednak kryteriów rynku konkurencyjnego, a zatem zmuszony był to zrobić regulator. Zgodnie zresztą z następującym zapisem wspomnianej ustawy: „Prezes URE, rozważając każdorazowo podjęcie decyzji o zwolnieniu przedsiębiorstw z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia, będzie identyfikował i oceniał konkurencyjność rynku, na którym działa dane przedsiębiorstwo, biorąc pod uwagę m.in. następujące kryteria (atrybuty) rynku:

  • odpowiednia ilość uczestników rynku,
  • ich pozycja rynkowa, określona udziałem w rynku,
  • bariery wejścia na rynek (wyjścia z rynku),
  • homogeniczność handlową towaru (usług),
  • przejrzystość struktury i zasad funkcjonowania,
  • równość praw i zasad dostępności uczestników do informacji rynkowej,
  • kontrola i nadzór zabezpieczające przed kartelizacją rynkową (zmową),
  • dostępność do wysoko wydajnych technologii”.

Pojawia się pytanie, czy w jakimś obszarze działalności energetycznej można zaobserwować jakieś stany lub procesy wskazujące na dojrzewanie przesłanek zaistnienia rynku konkurencyjnego? Warto to przeanalizować, aby ukonkretnić ocenę dojrzałości do konkurencji w poszczególnych segmentach energetyki.

Dojrzałość do konkurencji

Wydaje się, że to z czym mamy do czynienia na rynku energii – określony stan zaawansowania (aczkolwiek niejednakowy) reformy sektora oraz określone stadium wdrażania prawa energetycznego – pozwala na wskazanie pewnych okoliczności, które obiektywnie powinny sprzyjać zaistnieniu procesów konkurencyjnych. Należą do nich m.in.:

  • nadwyżka zainstalowanych mocy nad popytem na energię56); przede wszystkim dotyczy to energii elektrycznej, ale również gazu i ciepła;
  • sukcesywne wdrażanie zasady dostępu stron trzecich do sieci (TPA)57); podobna kolejność podsektorów w zaawansowaniu, jak wyżej;
  • zdywersyfikowana struktura podmiotowa na jednorodnym przestrzennie rynku; praktycznie ten warunek jest spełniony w energii elektrycznej, na rynku wytwarzania i obrotu;
  • zasada koncesjonowania minimalizująca sztuczne, administracyjne bariery wejścia i wyjścia z rynku, jednakowa dla wszystkich zakresów działalności energetycznej i form własności;
  • postępująca prywatyzacja podmiotów sektora, mająca na celu uzyskanie różnorodności właścicielskiej; wyraźny prymat energii elektrycznej, a na lokalnych rynkach, raczej w małych aglomeracjach – również ciepła;
  • tworzenie instytucjonalnej infrastruktury rynku; i tutaj liderem rynku jest energia elektryczna, działają już bowiem – inna rzecz, czy należycie – Giełda Energii Elektrycznej S.A. i rynek bilansujący;
  • zaawansowanie w tworzeniu infrastruktury technicznej (dotyczy to np. aparatury pomiarowej i systemów transmisji danych).

Powyższe czynniki, bezpośrednio przejawiające się na poszczególnych rynkach, będą w najbliższej przyszłości wzmacniane szeregiem okoliczności o charakterze ogólnym. Należałoby przede wszystkim podkreślić wagę takich, jak:

  • postęp w negocjacjach akcesyjnych z Unią Europejską, ukierunkowanie zmian prawnych i standardów technicznych (w tym przypadku nie dotyczy to ciepła);
  • wzrost świadomości rynkowej odbiorców (na razie niezadowalającej), a jest to niewątpliwie okoliczność, która jeżeli nie będzie spełniona, okaże się silną barierą; dlatego ważna jest rola organizacji konsumenckich i mediów w upowszechnianiu wiedzy o rynku;
  • zaawansowanie wśród energetyków wiedzy o pożytkach z rynku konkurencyjnego, lub też świadomość braku alternatywy w tym zakresie.

Proces transformacji rynkowej polskiej energetyki jest mocno zróżnicowany w poszczególnych podsektorach. Niewątpliwie najbliżej rynku jest elektroenergetyka, ściślej rzecz ujmując – jej sfera wytwarzania. Mamy tutaj bowiem do czynienia z sytuacją spełniającą pewne kryteria rynku konkurencyjnego. Jest wiele firm, które mają zróżnicowane koszty wytwarzania i różny jest ich potencjał wytwórczy (w sumie dużo większy niż potrzeby), mogłyby więc ze sobą konkurować.

Czy wszystko to było więc wystarczające, aby Prezes URE mógł skorzystać z ustawowego uprawnienia i zwolnił przedsiębiorstwa energetycznego z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzania? Okazuje się, że tak, mimo rozmaitych, poważnych ograniczeń (np. śladowe korzystanie z prawa do TPA, nierozstrzygnięty problem KDT, brak SOK, itp.). Jest bowiem wiele argumentów na rzecz przyśpieszonej liberalizacji wytwarzania energii elektrycznej, rozumianej jako dążenie do jej racjonalnych cen.

W oparciu o doświadczenia regulatora, można stwierdzić, że instytucja ta nie będzie w stanie wymóc na przedsiębiorstwach energetycznych racjonalizacji i wzrostu efektywności gospodarowania i nastąpi wzmocnienie niekorzystnych trendów kosztowo – dochodowych, jeżeli nie zaistnieje przynajmniej pewna gra popytu i podaży w zakresie energii elektrycznej, co wynika z istniejących uwarunkowań:

  • prawnych (koszty uzasadnione, orzecznictwo sądów administracyjnych realnie wzmacniające stronę wytwórców a nie konsumentów, itd.);
  • politycznych (brak równowagi pomiędzy interesami korporacyjnymi a interesami społeczeństwa, ze względu na dominujące siły branżowe w aparacie władzy państwowej i, ogólnie mówiąc, słabe państwo, itp.);
  • ekonomicznych (rosnące koszty wytwarzania energii elektrycznej ze względu, na przykład, na utrzymanie praktycznie urzędowych cen węgla kamiennego, niekorzystną taryfę przewozową PKP, wzrost wydatków na energię w budżetach gospodarstw domowych, wzrost kosztów w sektorze przedsiębiorstw powodujący spadek konkurencyjności);
  • zewnętrznych (wpływ Unii Europejskiej z jej liberalizacją rynku; wpływ opinii takich instytucji, jak OECD, Bank Światowy, agencje ratingowe na kształtowanie oblicza polskiej gospodarki – znaczenie dla inwestorów itd.).

Stąd też Jego decyzja o zwolnieniu przedsiębiorstw wytwórczych i handlowych z obowiązku przedstawiania taryf do zatwierdzenia.

Zawsze przy tym należy pamiętać o istotnej prawidłowości, że rynek sztywny, regulowany nie sprzyja ekonomicznej racjonalizacji, a nieadekwatne do sytuacji – owe wspomniane wyżej warunki: dojrzałość do konkurencji oraz zharmonizowanie charakteru działania wszystkich segmentów rynku – decyzje liberalizujące obrót gospodarczy na rynku energii grożą przeciwnymi do pożądanych trendami cenowymi. Niewątpliwie błędna deregulacja może być równie zła, jak administracyjna regulacja58)

Obszerniejsza i bardziej szczegółowa charakterystyka tego, jak dojrzewają w poszczególnych segmentach energetyki przesłanki zbliżające ich funkcjonowanie do ekonomicznie i społecznie akceptowanych zasad jest zasadniczym przedmiotem niniejszej książki, dlatego w tym miejscu wystarczy zasygnalizowanie pewnych ogólnych spostrzeżeń.

Bariery

Wydaje się, że nawet w tak dojrzałym do konkurencji obszarze, jak wytwarzanie energii elektrycznej jest jednak jeszcze wiele trudności i zarazem niepewności co do skutków promowania rynku konkurencyjnego, co uzasadnia ostrożność aplikacyjną. Mamy bowiem do czynienia z wieloma barierami utrudniającymi odnoszenie korzyści z tego mechanizmu, który przede wszystkim ma zwiększyć elastyczność reagowania na zmiany popytu, i tym samym zapewnić równowagę między zasobami produkcyjnymi a ich wykorzystaniem – i to zarówno na obszarze uwarunkowań tzw. miękkich, jak i sztywnych59). Przy tym siła barier ograniczających realizację polityki regulacyjnej jest różna. Z drugiej strony, występują pewne okoliczności działalności energetycznej trwale ją determinujące, czyli w dającej się przewidzieć perspektywie ani nie zanikną, ani nie ulegnie zmianie ich natura. Nie można ich nie uwzględnić, można natomiast korelować z nimi charakter rozwiązań regulacyjnych, zgodnie z wybranym celem. Ignorowanie tego, na co się nie ma wpływu, zwykle źle się kończy.

Pierwsza grupa – bariery „miękkie” – obejmuje przede wszystkim następujące ograniczenia:

  • polityczno-prawne: różny stopień świadomości i woli politycznej oraz zaawansowania dokumentów programowo-decyzyjnych w obszarze poszczególnych rodzajów działalności;
  • polityczno-systemowe: ograniczenie autonomii wyboru przedsiębiorcy w doborze rodzajów nakładów produkcji i minimalizacji kosztów. Cena energii w Polsce silnie jest zdeterminowana: kosztem restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego 60) i transportu kolejowego (np. wysokie ceny węgla energetycznego i zakaz jego importu). Dodatkowo ważą: koszty modernizacji i ochrony środowiska (KDT), drogi import, obowiązki wynikające z zakupu przez operatora sieci przesyłowej energii warunkującej sprawne działanie systemu61), obowiązki zakupu energii elektrycznej z kogeneracji62) i tzw. zielonej63), nota bene oznacza to tym samym systemowe ograniczenie mechanizmu konkurencji poprzez wyłączenie pewnych sfer spod jego działania. Do tej kategorii ograniczenia należałoby zaliczyć również taryfę pracowniczą. Osobną kwestią jest prywatyzacja energetyki, która była dotąd robiona źle, chaotycznie64). Wymaga to poważnych zmian w polityce. Przytoczone okoliczności wynikają z przesłanek polityczno-systemowych (mają oczywiście wymiar ekonomiczny) i tylko tą drogą mogą być likwidowane;
  • organizacyjne: brak w sferze organizacyjno-funkcjonalnej zasad i sposobów ich egzekwowania (kto z kim handluje, na jakich warunkach, jak się rozlicza, i kiedy płaci, tak aby wszystko było jasne i nie wystąpiły zagrożenia dla systematycznego zaopatrzenia w energię). W tej dziedzinie w elektroenergetyce pojawił się już postęp, chociaż dalece niesatysfakcjonujący. Dotąd nie było to potrzebne, ponieważ był jeden kupujący energię, czyli Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. (PSE) i wszystkie przepływy finansowe z tego tytułu następowały poprzez PSE. Przez PSE przepływała też cała energia;
  • ekonomiczne: nie jest dostatecznie spełniony jeden z elementarnych warunków – odpowiednio dużej do popytu podaży wolnej energii, mimo nominalnych nadwyżek. Mamy z tym do czynienia w energii elektrycznej (patrz wyżej wymienione ograniczenia polityczno-systemowe) i w gazie (nadmiar importu hamuje nie tylko krajowe wydobycie, ale także uniemożliwia stosowanie zasady TPA );
  • psychologiczne: po stronie przedsiębiorstw istnieją obawy przed odpowiedzialnością za podejmowane decyzje w warunkach rynkowego ryzyka; wielu podmiotom łatwiejsze wydaje się (w istocie tak jest) funkcjonowanie pod parasolem administracyjnego zarządzania i do tego w warunkach monopolu. Po stronie odbiorców też jest dużo obaw przed samodzielnością i koniecznością dzielenia się ryzykiem z dostawcą; w tym kontekście też należy rozpatrywać problemy bezpieczeństwa energetycznego.

Powyższe bariery na drodze urzeczywistniania racjonalniejszej gospodarki energetycznej są znaczące, ponieważ jednak nie wynikają z uwarunkowań, ogólnie ująwszy, technicznych i swoistości funkcji spełnianych wobec reszty gospodarki, można je zmieniać wolą polityczną i odpowiedzialnością za przyszłość.

Z tego punktu widzenia rozwiązywanie problemów związanych ze sztywnymi ograniczeniami jest inne, ale chyba nie łatwiejsze. Do tego zbioru włączamy przede wszystkim takie zagadnienia, jak:

  • brak substytutu na energię;
  • dualizm energii, tj. wspomniane na początku tego tekstu owo połączenie towaru i dobra;
  • newralgiczność energii dla gospodarki. Energia stanowi jej swoisty krwi obieg; jest zarazem praktycznie komplementarnym dobrem dla każdego innego. W miarę postępu techniczno-technologicznego i cywilizacyjnego, popyt na energię rośnie.
Natura powyższych barier, jak pokazują doświadczenia wyżej zaawansowanych w rozwoju ekonomicznym gospodarek, musi być „wkalkulowywana” w modelowanie konkurencji na rynkach energetycznych, aby uprzedzać zawczasu, czyli praktycznie eliminować, niebezpieczeństwo naruszenia systematyczności zaopatrzenia w energię. Z takiego przesłania należy wyciągnąć wnioski, co do dalszych starań w dziele transformowania sektora energii w Polsce.


1)Niewątpliwie „punkt krytyczny” transformacji od „planu do rynku” został przekroczony; odwrotu nie ma, nie ma też niestety jeszcze efektywnej, dynamicznej gospodarki. Uważa się, że ciągle blisko jedna trzecia gospodarki to gospodarka quasi-rynkowa. Zob. m.in. J. Kleer, Transformacja a konkurencja, w: J. Bossak, W. Bieńkowski (red.), Konkurencyjność gospodarki Polski w dobie integracji z Unią Europejską i globalizacji, Instytut Gospodarki Światowej SGH, Warszawa 2001.

2) W sferze monopoli naturalnych istniejących powszechnie w sektorach sieciowych, do podstawowych paradygmatów, do niedawna jeszcze powszechnie akceptowanych, zaliczano: brak zysku, status przedsiębiorstwa użyteczności publicznej ex definitione, akceptacja wszystkich kosztów, gwarancja zwrotu kapitału, pełna regulacja podaży, potwierdzanie monopolu naturalnego monopolem prawnym, dominacja narzędzi prawno-administracyjnych.

3)Z czasem jej ceny w obrocie hurtowym zaczął stanowić Minister Przemysłu i Handlu (potem Minister Gospodarki), a o cenach dla odbiorców końcowych (nie tylko detalicznych) nadal decydował Minister Finansów. Próbowano także przestrzennie różnicować ceny energii elektrycznej (a nie tylko w ciągu doby i roku), ale przyniosło to więcej zamieszania niż korzyści. Cennik na energię elektryczną, zatwierdzany przez Ministra Finansów, pozostawał w całkowitym oderwaniu od kalkulacji rzeczywistych kosztów. W opłatach eksploatacyjnych np. nie uwzględniano kosztów stałych, które bez względu na ilość wykorzystanej przez odbiorców energii, są ponoszone przez zakłady energetyczne. Prowadziło to do subsydiowania działalności sieciowej kosztem obrotu. Dodatkowo socjalny charakter taryfy w grupie G (indywidualni odbiorcy w gospodarstwach domowych w miastach i na wsi) prowadził również do subsydiowania tej grupy przez pozostałych odbiorców. Podobnie rzecz się miała z gazem.

4) Zob. Problemy kształtowania ekonomicznie uzasadnionych cen energii elektrycznej do roku 2010, „Biuletyn Miesięczny PSE S.A.”, marzec 1996, s. 3

5)„Energia jest także swoistą wartością społeczną umożliwiającą życie na poziomie niezbędnym dla utrzymania elementarnego standardu. To właśnie dlatego dostęp do energii nie tylko klasyfikuje nam grupy według ich zamożności, ale także wskazuje na zakres biedy społecznej” (J. Wódz, Energia, „Nowy Przemysł”, nr 4/2001, s. 16). Potwierdza się, że rynek – nawet w tak jeszcze odległych od konkurencji warunkach, zapewnia efektywną alokację czynników produkcji, ale równocześnie prowadzi do nierówności. Stąd potrzeba ochrony indywidualnych odbiorców energii.

6)Ta wyłączność po stronie podaży była, jak się wydaje, zdeterminowana co najmniej dwiema okolicznościami: kapitałochłonnością i innowacyjnością przedsięwzięć gospodarczych w tym zakresie.

7) Zob. m.in. P. Jasiński, T. Skoczny, Elektroenergetyka, Studia nad integracją europejską, Warszawa 1996, s. 110 i dalsze.

8)Nie stoi to w sprzeczności z sytuacją, często mającą miejsce, nieusprawiedliwionego ekonomicznie subsydiowania pewnych grup odbiorców. To znaczy, że cena energii przez nich płacona jest niższa od kosztów ponoszonych przez dostawcę. Jest to zjawisko skrośnego subsydiowania, które występuje w energetyce zarówno pomiędzy różnymi rodzajami działalności prowadzonej w ramach tego samego podmiotu energetycznego, jak i pomiędzy poszczególnymi grupami odbiorców korzystających z tego samego rodzaju energii, ale na różnych zasadach. Oznacza to bądź wzajemne dotowanie poszczególnych rodzajów działalności bądź dotowanie jednych odbiorców przez drugich. Tak czy inaczej, prowadzi to do zaciemnienia rachunku kosztów a próba choćby częściowego ograniczenia tego zjawiska musi oznaczać szybszy wzrost cen lub stawek opłat zarówno dla tych rodzajów działalności, jak i grup odbiorców, które dotychczas były beneficjentami takiego subsydiowania.

9) Zob. m.in.: Z. Hockuba, Droga do spontanicznego porządku. Transformacja ekonomiczna w świetle problemu regulacji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 23 i dalsze; B. Winiarski (red.), Polityka ekonomiczna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, s. 27 i dalsze; T. E. Keeler, Theories of regulation and the deregulation movement, „Public Choice”, nr 44/1984, s. 103-145; G. J. Stigler, The theory of economic regulation, „Bell Journal of Economics and Management Science”, nr 2/I/1971, s. 3-21. Przykładem odzwierciedlenia w praktyce tych opinii jest Stanowisko Światowej Rady Energetycznej przyjęte na zakończenie 16 Kongresu w 1995 r. w Tokio, dotyczące liberalizacji i wdrażania zasad rynku konkurencyjnego do sektora paliwowo-energetycznego jako podstawowego sposobu zwiększania efektywności.

10)Regulacja to termin semantycznie neutralny. Dopiero dopełniające ją przymiotniki wprowadzają stosowne znaczenie np.: regulacja wertykalna (państwo) – regulacja horyzontalna (rynkowa). W praktyce regulacja utożsamiana jest z działaniem państwa, chociaż obecnie jest ona również domeną działania takich form międzypaństwowych ugrupowań integracyjnych, jak Unia Europejska. Obejmuje wszystkie formy i sposoby oddziaływania na zachowania podmiotów gospodarczych będące w dyspozycji podmiotów polityki gospodarczej, dlatego używa się np. terminów regulacja: fiskalna, monetarna, administracyjna, ekonomiczna itd. Od blisko dwudziestu lat termin regulacja jest używany bardziej wąsko, głównie w odniesieniu do transformowania monopoli naturalnych, aby zaczęły podlegać regułom rynku konkurencyjnego. Propozycję klasyfikacji regulacji w odniesieniu do energetyki w Polsce zawarli autorzy w: Koncesjonowanie jako narzędzie regulacji w sektorze energetycznym, w: Problemy polityki gospodarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z Unią Europejską, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 1999.

11) Bezpośrednią przyczyną i to raczej o niezwykle gwałtownym charakterze, był szok naftowy z 1973 r., kiedy załamanie dostaw arabskiej ropy nie tylko zatrzymało samochody i gospodarki ówczesnych wysoko rozwiniętych krajów i spowodowało gigantyczny wzrost cen paliw i energii, ale także zrodziło strach przed powtórzeniem się podobnej sytuacji w przyszłości i zahamowaniem cywilizacyjnego rozwoju ludzkości.

12) Zob. D. Helm, T. Jenkinson, Introducing competition into regulated industries, w: Competition in Regulated Industries, Oxford University Press, Oxford 1998, s. 1. Autorzy twierdzą, iż niedostatki funkcjonowania sektora użyteczności publicznej, stały się zbyt dotkliwe, by mogły zostać rozwiązane w ramach zintegrowanej pionowo i zmonopolizowanej własności państwowej.

13) TPA, czyli third party access – dostęp strony trzeciej. Zasada umożliwiająca skorzystanie z sieci przesyłowej.

14) D. Helm, T. Jenkinson, op. cit., s. 1-2.

15)Zgodnie z Single European Act z 1987 r. i programem uruchomienia wewnętrznego rynku unijnego z 1 stycznia 1993 r., Komisja Europejska skoncentrowała swoją uwagę na sektorze użyteczności publicznej, tj. sektorze telekomunikacyjnym, energetycznym i usług pocztowych. Do podstawowych „energetycznych” dyrektyw należą: 96/92/UE Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej dotyczącej jednolitych zasad wewnętrznego rynku energii elektrycznej, 98/30/UE Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej dotyczącej jednolitych zasad wewnętrznego rynku gazu ziemnego, 90/547/EWG Rady dotycząca przesyłu energii elektrycznej poprzez sieci, 91/296/ EWG Rady dotycząca przesyłu gazu ziemnego poprzez sieci.

16)Przez wiele lat potwierdzeniem tych obowiązków była istnienie uprzywilejowanej, ale mało efektywnej ekonomicznie formy świadczenia takich usług, jak m.in. energetyka w postaci przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Stąd rezygnacja z niej. Formy nie należy mylić z misją, dlatego w pełni komercyjne przedsiębiorstwo podejmujące działalność energetyczną musi się liczyć z tego typu obowiązkami.

17) Pojedynczy kupujący (ang. single buyer) – to koncepcja handlu energią, charakterystyczna dla zcentralizowanych systemów energetycznych. Tylko jedno przedsiębiorstwo, z reguły tzw. operator systemu, posiadał prawo odkupienia całego wolumenu wytworzonej energii, celem jej dalszej odsprzedaży dla przedsiębiorstw dystrybucyjnych. Te zaś były z kolei jedynymi handlowymi dostawcami dla wszystkich odbiorców. Taka koncepcja obrotu była pochodną zarówno dotychczasowej interpretacji bezpieczeństwa energetycznego, jak i uwarunkowań prawnych i technicznych. Natomiast wolny rynek to swoboda wyboru dostawcy nawet dla gospodarstwa domowego. Trzeba zdawać sobie sprawę, że jest przy tym duża różnica pomiędzy nominalnym wolnym rynkiem, a realnym. Z prawa wyboru, które daje korzyści, jednocześnie wymaga sporej wiedzy i gotowości do wzięcia części ryzyka związanego z dostawą energii, niewielu nawet z sektora przedsiębiorstw korzysta.

18)Na przykład, obecne ustalenia w zakresie energii elektrycznej to zaledwie 34% otwartego rynku w 2005 r., podczas gdy Polska zamierza osiągnąć nieco większy stopień liberalizacji (57%) już w 2002 r., a w zaledwie trzy lata później (czyli 5 grudnia 2005 r.) – 100% otwartości.

19) Szczególnie dużo ma do zawdzięczenia reformom gospodarczym lat 80.

20) Art. 78 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczypospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony, sporządzony w Brukseli 16 grudnia 1991 r. opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 27 stycznia 1994 r. dotyczy energetyki i już w jego pkt 1 UE expressis verbis przesądza, że podstawą racjonalizacji gospodarki energetycznej mają być zasady gospodarki rynkowej.

21) W Polsce ciągle mamy do czynienia z niską efektywnością produkcji i zużycia energii; dystans w tym zakresie w stosunku do średniego poziomu 15 krajów UE ocenia się w przedziale (ze względu na trudności metodologiczne w badaniach porównawczych) od 2 do 5 razy. Np. w AGENDZIE 2000 (Opinia Komisji Europejskiej o wniosku Polski o członkostwo w Unii Europejskiej z 1997 r.) ten dystans jest oceniany w przedziale od 2 do 3 razy.

22)Znaczącymi przykładami stosownych stanowisk jest dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 17 września 1996 r.: Demonopolizacja i prywatyzacja elektroenergetyki oraz uchwalona 17 kwietnia 1997 r. ustawa – Prawo energetyczne, w której jest zawarta dyrektywa o urynkowieniu sektora paliw i energii.

23) B. i R. Taradejna, Prawo Energetyczne. Zbiór przepisów, Izba Gospodarcza Ciepłownictwo Polskie, Warszawa 2001. Ustawę uchwalono 10 kwietnia 1997 r. Pod jej „rządami” znajduje się niemal cały, szeroko rozumiany, sektor energetyczny.

24)Do jego podstawowych kompetencji należy m.in. zatwierdzanie i kontrolowanie taryf dla energii elektrycznej, gazu i ciepła przedsiębiorstw posiadających koncesje na prowadzenie działalności energetycznej, przy czym ma on obowiązek analizowania i weryfikowania kosztów przyjmowanych przez firmę do kalkulacji cen i stawek opłat w taryfach (art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo energetyczne). Jest to instytucja działająca już prawie cztery lata, ze znaczącym, jak się wydaje, dorobkiem i niemałym doświadczeniem. Informacje dotyczące budowy urzędu, jego procedur funkcjonowania, narzędzi i ich stosowania, uczenia się przedmiotu oddziaływania, czyli gromadzenie wiedzy o sektorze energii, jego podmiotach, relacjach między nimi, prawidłowościach zachodzących w tej dziedzinie na świecie, monitoringu skutków zastosowanych narzędzi i jego interakcji na kolejne decyzje regulatora są zawarte w rocznych sprawozdaniach z działalności Prezesa URE, które były opublikowane w „Biuletynie URE”, nr 3/1999; 3/2000; 3/2001.

25)Taki eklektyzm konceptualny polskiego prawa energetycznego wydaje się być następstwem zbyt silnego wzorowania się na brytyjskich rozwiązaniach regulacyjnych, osadzonych silnie w realiach dojrzałej gospodarki rynkowej, gdzie nie tylko państwo, lepiej działające w imię interesu publicznego, ale przede wszystkim sami odbiorcy energii, są w stanie wymuszać na energetyce konieczne reformy, pogłębiając tym samym służebną wobec odbiorców rolę energetyki.

26)Równocześnie były wobec Polski formułowane pozytywne opinie o postępie w liberalizowaniu rynku, dowodem miał być np. dwukrotnie szybszy wzrost cen energii dla gospodarstw domowych niż dla przemysłu. Z konferencji „Power Bridge 2000”, Warszawa 10-12 października 2000 r.

27)Podstawą KDT był wysiłek inwestycyjny czyli poniesione przez wytwórców energii w latach 1994-1998 nakłady na inwestycje modernizacyjne, głównie zaś – ekologiczne. Dla umożliwienia ich finansowania przez kredyty bankowe, operator, czyli Polskie Sieci Elektroenergetyczne (PSE S.A..), zawarł z wytwórcami kontrakty długoterminowe (KDT), zobowiązując się do odbioru energii i mocy, po z góry określonych cenach, z reguły w długim okresie. W ten sposób zakontraktowano około 70% zużywanej w kraju energii elektrycznej, a w pojedynczych przypadkach horyzont czasowy KDT przekroczył 2020 rok.

28)Energetycy mówią o rynku energii od 10 lat i niewiele dla niego zrobili. Dyskutowali, wyjeżdżali na seminaria, jeździli do Kalifornii aby nauczyć się, jak ten rynek się robi, a tego rynku konkurencyjnego jak nie było, tak nie ma. Wręcz odwrotnie, podejmowano działania, które od rynku energii nas oddalały. Kontyngent energii, zakontraktowany w kontraktach długoterminowych jest tak znaczny, że niewiele miejsca zostawia na wolną grę rynkową. Mamy więc do czynienia z pewną grą pozorów.

29) R. B. Reich, Praca narodów. Przygotowanie się do kapitalizmu XXI wieku, Toruń 1996, s. 150. Jego zdaniem, idea „wolnego rynku” w oderwaniu od praw i politycznych decyzji, które go tworzą jest tak czy inaczej czystą fantazją. Podobnie widzi to J. Wilkin, stwierdzając, że „zakres i formy aktywności w gospodarce współczesnych krajów kapitalistycznych nie są efektem zastosowania jakiejś teorii ekonomicznej, przynajmniej nie bezpośrednio. Większa lub mniejsza ekonomiczna rola państwa jest przede wszystkim rezultatem gry ugrupowań politycznych doświadczeń kraju oraz innych krajów, tradycji historycznej, itp.”. Zob. J. Wilkin, Jaki kapitalizm, jaka Polska?, Warszawa 1995, s. 123.

30) Interwencja rządowa w sprawy gospodarcze sięga czasów najdawniejszych, okresów, gdy rodził się sam rząd. Wszystkie rządy w przeszłości wypełniały jakieś funkcje ekonomiczne: bijąc pieniądze w mennicach, budując drogi, opodatkowując import, prowadząc wojny dla ochrony traktatów handlowych. Zob. m.in. M. Levinson, Nie tylko wolny rynek. Odrodzenie aktywnej polityki gospodarczej, Warszawa 1992, s. 20.

31) Tamże, s. 21.

32) Wiara w jej siłę sprawczą i efektywną, przez blisko dwieście lat, towarzyszyła ekonomistom, będąc dla wielu z nich jedynie słusznym drogowskazem. Zob. m.in. E. Domańska, Wokół interwencji państwa w gospodarkę, Warszawa 1992, s. 143.

33) Za M. Levinsonem, op. cit., s. 22 i dalsze.

34) „Po drugie, państwo występuje jako właściciel znacznej części zasobów produkcyjnych i nieprodukcyjnych kraju, po trzecie, państwo bywa poważnym producentem dóbr i usług, a także jest odbiorcą dużej części dóbr i usług wytwarzanych przez gospodarkę. Po czwarte, państwo jest pracodawcą znacznego odsetka zatrudnionych”. J. Wilkin, op. cit., s. 123.

35) Stąd np. takie kuriozalne sformułowania jak: „najlepszą ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen będą stanowiły mechanizmy niazakłóconej konkurencji”, zawarte w „Założeniach polityki energetycznej Polski do 2020 roku” przyjętych przez Radę Ministrów 22 lutego 2000 r.

36) Zob. m.in. W. Mielczarski, Rynki energii elektrycznej. Wybrane aspekty techniczne i ekonomiczne, Wyd. Agencja Rynku Energii S.A. i Energoprojekt-Consulting S.A., Warszawa 2000, s. 21.

37)Uwzględnienie tzw. zewnętrznych kosztów produkcji energii w pełnym rachunku za energię elektryczną przełożyłoby się na 1 do 2% PKB brutto całej Unii Europejskiej. Szacuje się, że średnia cena wytworzenia 1 KWh wynosząca 0,04 euro musiałaby wzrosnąć, po uwzględnieniu tych pełnych kosztów, od 0,01 do 0,11 euro w zależności od paliwa. Do takich wniosków doszli naukowcy z zespołu Externe po 10 latach badań (Raport Komisji Europejskiej o kosztach zewnętrznych z lipca 2001 r.). W Polsce częściowo już się to uwzględnia, ponieważ w cenie wytwarzania energii elektrycznej są koszty finansowe obsługi tzw. KDT, które były zabezpieczeniem kredytów głównie na modernizację urządzeń zmniejszających zanieczyszczenie środowiska.

38) Patrz szerzej na ten temat: A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, O racjonalną cenę energii elektrycznej czyli problemy regulacji cen energii elektrycznej, referat na konferencji naukowej katedr polityki gospodarczej, zorganizowanej przez Akademię Ekonomiczną w Krakowie (Krynica, 12 i 13 czerwca 2000 r.).

39)„Ogólny problem z regulacją polega na tym, że chociaż ma ona na celu zaradzić sytuacjom, w których mechanizmy rynkowe zawodzą, to może ona stać się jeszcze jednym zakłóceniem procesów rynkowych – przy ustalaniu cen, obniżce kosztów i decyzjach inwestycyjnych”, J. Vickers i G. Yarrow, The British electricity experiment, „Economic Policy”, nr 12/1991, s. 221, za: P. Jasiński, Ekonomika przemysłu elektroenergetycznego, w: P. Jasiński, T. Skoczny (red.), Studia nad integracją europejską. Energetyka, Warszawa 1996, s. 120.

40) Przestrogą, jakże wymowną są kalifornijskie perturbacje energetyczne. Casus Kalifornii unaocznił, że zliberalizowany w ten sposób rynek nie ma bodźców do inwestowania. Zachodzi też obawa, że polityka Unii Europejskiej pełnej rezygnacji z kontraktów długoterminowych może przynieść podobne efekty. Można z tego wywieść wniosek, że dobrze byłoby i w dziele przekształceń rynkowych energetyki posługiwać się zasadą złotego środka.

41) Zob. przypis 23.

42) Tak się jeszcze niedawno uważało. Obecnie w Polsce, w związku z prywatyzacją i pojawieniem się nowych inwestorów, nie jest wykluczone, że regulator powinien mieć informację o zmieniających się strukturach akcji i udziałów, aby nie dopuszczać do koncentracji zagrażającej rodzącej się konkurencji.

43) Dlatego regulator, substytuując rynek konkurencyjny, szczególnie w warunkach transformacji systemowej, powinien operować swoistą ceną równowagi oznaczającą punkt równowagi pomiędzy interesami producentów a interesami odbiorców. Określone między nimi sprzeczności są mierzone strumieniem dochodu, dla jednej ze stron – pomniejszającym zyski monopolowe, a dla drugiej – oszczędzającym wydatki. Jest to gra między społeczeństwem a monopolistą energetycznym o podział renty monopolowej. W jaki sposób regulator może określić ten punkt równowagi pomiędzy popytem a podażą energii? Kwestię tę można rozpatrywać dwojako. Po pierwsze, w krótkim okresie czasu, punkt równowagi pojawia się na przecięciu siły polityczno-ekonomicznej energetyki i autonomii regulatora. Na ogół bez względu na formalne podstawy regulacji oznacza to polityczną zgodę, na określony wzrost ceny energii, którą realizuje regulator. Po drugie, jako punkt równowagi w długim okresie, oznaczający urealnienie ceny monopolowej energii, akceptowanej przez odbiorców. Urealnianie zatem to nie tylko problem kosztów, ale jak się wydaje, problem np. wyboru kryteriów podziału renty monopolowej, czy jego tempo. Punkt równowagi ma być ceną regulatora, czyli taką, która nie tylko ogranicza monopol naturalny poprzez związanie ceny z kosztem zaakceptowanym przez regulatora, ale również uwzględnia możliwości urealniania płatności odbiorców finalnych.

44)Są one bowiem podstawą formułowania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądań wzrostu cen energii (z reguły chodzi o szybsze tempo wzrostu, znacznie przekraczające tempo inflacji), mających pokryć wszystkie poniesione wydatki oraz zapewnić taką nadwyżkę, z której będzie można bez ograniczeń finansować nakłady – nie zawsze niezbędne – na modernizację i rozwój. Tytułem ilustracji : polska elektroenergetyka ma przewagę podaży mierzoną różnicą pomiędzy zainstalowaną a wykorzystywaną mocą w wielkości około 25%, mimo to w latach 1994-1998 podjęto wiele inwestycji, nie tyko ekologicznych, których finansowe skutki ponosi konsument; mało tego sektor żąda również zapłaty za niewykorzystane moce!

45) Przyjmijmy za ustawą – Prawo energetyczne, iż taryfa to zbiór cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania. Uszczegóławiając tę definicję, wypada dodać, że ceny dotyczą towaru (np. energii elektrycznej, gazu, itp.), natomiast stawki opłat to jednostkowe ceny za świadczone usługi, zwykle polegające na przesyłaniu i dystrybucji sprzedawanego towaru. Tak rozumianą taryfę opracowuje przedsiębiorstwo energetyczne i po uzyskaniu akceptacji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE), stosuje wobec swoich odbiorców, określając, jakie ceny i stawki, w odniesieniu do jakich odbiorców, w jakim czasie będą obowiązujące. Taryfy te, zgodnie z ustawą, powinny pokryć uzasadnione koszty regulowanych przedsiębiorstw w zakresie koncesjonowanej działalności energetycznej wraz z kosztami modernizacji, rozwoju i ochrony środowiska.

46)Zob. dokument przyjęty przez Radę Ministrów 22 lutego 2000 r. – „Założenia polityki energetycznej Polski do roku 2020”. Należy mieć na uwadze, że rola regulatora w tym względzie będzie malała. Reformowanie bowiem sektorów energetycznych w krajach europejskich, postępująca ich integracja, zarówno krajów, jak i systemów sieciowych, najprawdopodobniej zmieni, i to w miarę szybko, treść kategorii bezpieczeństwa energetycznego. Z dużą dozą pewności można stwierdzić, iż będzie ono pochodną konkurencji w skali rynku europejskiego (a nie wyłącznie lokalnego, krajowego), pod kontrolą narodowych regulatorów. Bezpieczeństwo jest więc pochodną pewności dostaw, czego obecnie realizowana polityka energetyczna nie rozumie. Na przykład, w zakresie energii elektrycznej bezpieczeństwo dostaw jest m.in. pochodną przynależności do ogólnoeuropejskich i subregionalnych systemów przesyłowych a coraz w mniejszym stopniu rodzimych rezerw mocy. Wynika to z logiki postępu na europejskim rynku i z logiki poszukiwania sposobów wyhamowania wzrostu ceny energii elektrycznej w kraju. W odniesieniu do gazu należy rekomendować podobne rozwiązania: nie autarkia na podbudowie fobii politycznych, ale włączenie się w układ współzależności bloku państw, wdrażających postępującą liberalizację a w konsekwencji – również spadające ceny. Zdaniem brytyjskich analityków z Energy Markets, gdyby europejski rynek gazu został zliberalizowany, ceny spadłyby o 2,25 mld euro do roku 2005, natomiast do roku 2010 – o 4 mld euro (zob. „Rzeczpospolita” z 21 sierpnia 2001 r). (Chodzi tu raczej o skumulowany poziom płatności odbiorców, a nie o ceny – komentarz autorów).

47)Oficjalne prognozy, zawarte w dokumencie rządowym „Założenia polityki energetycznej Polski do 2020 r.”, są zawyżone i to w odniesieniu do energii pierwotnej, jak i finalnego zużycia. Nie jest to okoliczność ułatwiająca racjonalizację działania firm energetycznych oraz prawidłowe decyzje w polityce gospodarczej, czego przykładem negatywnym jest dążenie, bez względu na koszty, do tzw. dywersyfikacji źródeł zaopatrzenia w gaz.

48)Decyzja Prezesa URE o zwolnieniu przedsiębiorstw wytwórczych i obrotu z obowiązku przedstawiania taryf do zatwierdzenia obowiązuje od 1 lipca 2001 r. Została opublikowana m.in. w „Biuletynie URE”, nr 4/2001.

49) Przesyłanie i dystrybucja ciepła jest pod kuratelą władz samorządowych.

50) Przykładem jest tzw. „wariant norweski” w zakresie dostaw gazu.

51)Zjawisko to znane jest w teorii regulacji pod mianem asymetrii informacji i może w konsekwencji doprowadzić do przechwycenia regulacji przez regulowanego. Zob. F. Leveque, A. Nadai, Zaangażowanie przedsiębiorstw w proces kształtowania polityki, w: T. Żylicz (red. wyd. polskiego), Ekonomia środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 1996, s. 320 i dalsze.

52) Pełna (wolna) doskonała konkurencja to twór teoretyczny, nigdzie w praktyce nie istnieje. W energetyce kraje najbardziej zaawansowane we wdrażaniu konkurencji, tj. stan Victoria w Australii, Kalifornia, czy Skandynawia, cały czas mają konkurencję pod pewnym nadzorem narodowych regulatorów.

53)Według danych IAE oraz OECD, w wielu krajach Unii Europejskiej ceny energii elektrycznej w drugiej połowie lat 90. systematycznie i realnie malały. Zob. np. Przeglądy gospodarcze OECD. Polska, Warszawa 2001, s. 105.

54) Cele i kształt transformacji rynkowej energetyki formułowane powinny być przez władze państwa, w tym głównie Ministra Gospodarki (funkcja koncepcyjno-polityczna i regulacyjna) i Ministra Skarbu Państwa (nadzór właścicielski, przekształcenia własnościowe). Zatem i odpowiedzialność za to im jest przypisana.

55)Informacje dotyczące budowy urzędu, jego procedur funkcjonowania, narzędzi i ich stosowania, uczenia się przedmiotu oddziaływania, czyli gromadzenie wiedzy o sektorze energii, jego podmiotach, relacjach między nimi, prawidłowościach zachodzących w tej dziedzinie na świecie, monitoringu skutków zastosowanych narzędzi i jego interakcji, na kolejne decyzje regulatora są zawarte w rocznych sprawozdaniach z działalności Prezesa URE, które były opublikowane w „Biuletynie URE”, nr 3/1999; 3/2000; 3/2001.

56)Jest to stan obecny, ewentualne jej ograniczenie musi być poprzedzone stosownymi badaniami, aby nie narazić się w przyszłości na deficyt energii.

57)Polski harmonogram wdrażania TPA dla odbiorców e.e., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z 6 sierpnia 1998 r., przewiduje stopniowy dostęp do sieci, począwszy od dużych odbiorców (powyżej 500 GWh) od 30 września 1998 r. a skończywszy na małych odbiorcach (poniżej 1 GWh) od 5 grudnia 2005 r.; dla odbiorców gazu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z 6 sierpnia 1998 r., dla odbiorców pobierających powyżej 25 mln m3 od 1 lipca 2000 r.; dla odbiorców pobierających powyżej 15 mln m3 od 1 stycznia 2004 r.; reszta zasilana spoza sieci przesyłowej uzyska takie prawo 5 grudnia 2005 r.

58) Pewnym przykładem może być tzw. kryzys energetyczny w Kalifornii. Więcej informacji i wyjaśnień można znaleźć w artykule M. Dudy: Syndrom Kalifornijski, „Biuletyn URE”, nr 2/2001.

59) Podstawą takiego rozgraniczenia jest różny stopień plastyczności reakcji na regulacje (zarówno państwowe, jak i rynkowe).

60) Urynkowienie elektroenergetyki niesie w sobie nowe zagrożenia, na przykład dla reformy górnictwa. W przypadku bowiem poddania sektora wytwórców presji mechanizmów rynkowych, zaczną oni wymuszać, skądinąd pożądaną, obniżkę cen węgla kamiennego. Koszt tego paliwa – to około 40-45% kosztów wytwarzania energii elektrycznej. Elektroenergetyka zużywa dziś około 36 mln ton węgla, z około 80 mln ton sprzedawanego w kraju, płacąc aktualnie 145 zł za tonę tzw. węgla wskaźnikowego. Ta cena w istotny sposób pomogła w realizacji rządowego programu restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego. W praktyce jednak cena realizacji sprzedaży węgla jest znacznie niższa, gdyż spółki węglowe konkurują ze sobą cenami znacznie niższymi lub też ulegają presji energetyków, kwestionujących z reguły parametry jakościowe węgla. A to oznacza, że administracyjnie ustalana cena węgla wskaźnikowego powinna ulec obniżeniu.

61) Tzw. mastrany, od angielskiego określenia must-run, tj. „muszą chodzić, być w ruchu”.

62) Skojarzone wytwarzanie energii elektrycznej i ciepła.

63) Energia ze źródeł niekonwecjonalnych.

64)Wydaje się, że poprzedni rząd zupełnie nie kontrolował sytuacji w gospodarce, był nieprzewidywalny w decyzjach, a czasami wręcz nie rozumiał skutków swojej polityki. Rażącym przykładem jest prywatyzacja, a właściwie chaos w prywatyzacji sektora energetyki, głównie elektroenergetyki i gazu. I tak, w odniesieniu do energetyki w ciągu kilkunastu miesięcy Rada Ministrów rządu Jerzego Buzka przyjęła następujące dokumenty: „Zintegrowany harmonogram prywatyzacji sektora elektroenergetycznego oraz wprowadzenia rynku energii elektrycznej” (16 maja 2000 r.), „Program wprowadzania rynku energii elektrycznej w Polsce” (10 kwietnia 2001 r.), „Aktualizacja zintegrowanego harmonogramu prywatyzacji sektora elektroenergetycznego i wprowadzenia rynku energii elektrycznej” (19 czerwca 2001 r.). 19 lipca 2001 r., na posiedzeniu sejmowej Komisji Gospodarki Narodowej, nowy wiceminister ds. energetyki w MSP Marian Miłek przedstawił swoją koncepcję docelowego funkcjonowania i przyszłości sektora elektroenergetycznego w Polsce, praktycznie z nikim nie uzgodnioną, a co ważniejsze sprzeczną z uprzednią rządową polityką. Polityka ta była wprawdzie zmienna i nieprawidłowo określała chociażby formy i kolejność prywatyzowania, ewoluowała chyba jednak w kierunku pożądanym dla tworzenia uwarunkowań rynkowych, czego absolutnie nie można powiedzieć o „inicjatywie holdingowej” wiceministra Miłka. Należy mieć przy tym na uwadze pewną prawidłowość, praktycznie sprawdzoną na świecie, że prywatyzacja energetyki nie jest warunkiem sine qua non rynku, natomiast monopol, wszystko jedno publiczny czy prywatny, całkowicie rynek wyklucza.


[ Od Redaktora ] [ Spis treści ] [ 1.1 Model rynku ... ]
Data publikacji : 10.06.2005

Opcje strony