Urząd Regulacji Energetyki

                           

 

I. Zagadnienia ochrony odbiorców w przepisach prawa odnoszących się do energetyki i rynku energii (przede wszystkim ustawie - Prawo energetyczne i przepisach wykonawczych do tej ustawy) nie zawierają szczególnych i zebranych w jednym miejscu postanowień w zakresie ochrony odbiorców. Uchwalając przed dziesięcioma laty Prawo energetyczne, Sejm RP dla kształtowania relacji pomiędzy przedsiębiorstwami energetycznymi a ich odbiorcami przyjął fundamentalną zasadę równoważenia interesów. Oznacza to, iż w działalności Prezesa URE nie ma miejsca na przyznanie jednej czy drugiej stronie jakiejkolwiek dodatkowej „ochrony jej praw”, niż ta, jaka wynika z przepisów ustawy - Prawo energetyczne oraz innych przepisów prawa. W praktyce gospodarczej odbiorcy energii są niewątpliwie słabszą stroną i wielokrotnie, niemal z definicji zasługiwaliby na szczególną lub dodatkową pomoc. Mogłoby to jednak oznaczać naruszenie obowiązującego prawa, począwszy od ustawy zasadniczej, która w jednoznaczny sposób przesądziła, iż organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Jeśli zatem aktualnym wyzwaniem staje się ochrona odbiorców na konkurencyjnym rynku energii, w ślad za tymi niezbędnymi działaniami priorytetowymi stają się z pewnością działania systemowe, związane ze wzbogaceniem w tym zakresie obowiązujących przepisów prawa. Trzeba mieć świadomość, iż każde inne działania, choćby np. społecznie słuszne i ekonomicznie pożądane – mogą okazać się po prostu mało skuteczne.

 

II. Problematyka dotycząca praw odbiorców na rynku energii elektrycznej, a zwłaszcza odbiorców indywidualnych oraz konieczność ochrony tych praw, nie doczekała się dotychczas adekwatnego do wagi sprawy rozwiązania systemowego.
Nadzieje na polepszenie sytuacji odbiorców i wzmocnienie ich praw, pokładano głównie w tworzeniu ogólnych ram funkcjonowania konkurencyjnego rynku energii i zasad na nim obowiązujących, mających z definicji służyć upodmiotowieniu odbiorców - w realizacji zasady TPA, w rozwiązaniu Kontraktów Długoterminowych (KDT), w wydzieleniu Operatorów Systemów Dystrybucyjnych, nie przedstawiając osobnego programu tworzenia i upowszechniania praw odbiorców i systemu ich ochrony.

Nie oznacza to jednak, iż odbiorcy energii są pozbawieni praw im przysługujących. Wydaje się nawet, iż katalog formalnych uprawnień odbiorców nie jest aż tak ubogi. Być może nie zawsze w sposób bezpośredni, być może czasami niezbyt precyzyjnie, czasami zbyt lapidarnie lub też z pominięciem tego co najbardziej istotne, ale generalnie odbiorca energii dysponuje na swój użytek przepisami, które powinny być odbierane jako sposób jego ochrony. Pamiętać też należy, iż szczególnym sposobem zapewniania praw odbiorcy jest nakładanie obowiązków publiczno prawnych na przedsiębiorstwa energetyczne. Innymi słowy, rozpatrując prawa odbiorców, zgodnie z zasadą skrośnej symetrii - należy zidentyfikować i ocenić obowiązki przedsiębiorstw energetycznych wobec odbiorców.

 

III. Spośród przepisów ustawy - Prawo energetyczne i przepisów wykonawczych, wydanych na podstawie tej ustawy, do najważniejszych praw odbiorców z pewnością należą:

• prawo występowania o warunki przyłączenia i przyłączanie do sieci elektroenergetycznej,
• prawo wyboru wykonawcy przyłącza,
• prawo do częściowego lub umownego ponoszenia kosztów przyłączenia do sieci,
• prawo zawierania umów kompleksowych,
• prawo wyboru sprzedawcy energii,
• prawo do otrzymywania dostaw energii o określonym standardzie i po uzasadnionych kosztami cenach,
• prawo do otrzymywania upustów i bonifikat z tytułu przerw w dostawach energii lub niedotrzymania jakości dostaw energii elektrycznej,
• prawo występowania o rozstrzyganie sporów z przedsiębiorstwami energetycznymi i o wydanie przez Prezesa URE postanowienia w sprawie wznowienia dostaw energii,
• prawo ochrony prywatności poprzez określenie zasad wykonywania kontroli u odbiorców przez przedsiębiorstwa energetyczne,
• prawo do ochrony przed nieuzasadnionym wstrzymaniem dostaw energii poprzez ustawowe określenie jego trybu.

W zależności od tego, o jakich prawach odbiorcy mowa, od tego zależy także forma, w jakiej przejawia się pomoc lub ochrona prawna udzielana odbiorcy. Każde z wyżej wymienionych praw, doczekało się w praktyce regulacji szczególnego podejścia, wynikającego z obowiązującego prawa i narzędzi kontroli lub nadzoru w które został wyposażony Prezes URE. Dominującymi narzędziami w tym zakresie pozostają :

• podejmowanie na wniosek przedsiębiorcy postępowania administracyjnego, dotyczącego zatwierdzenia taryfy lub uzgodnienia projektu planu rozwoju, lub
• podejmowanie na wniosek odbiorcy postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia danej kwestii, lub
• prowadzenie działań monitorujących określonych zjawisk, zagadnień lub wybranych obszarów funkcjonowania sektora elektroenergetycznego i rynku energii elektrycznej, skutkujących z reguły postulatami dotyczącymi zmian regulacji prawnych.

 

IV. Dla pełniejszej ilustracji zagadnień istotnych dla realizacji praw odbiorców energii elektrycznej warto przytoczyć najistotniejsze przykłady działań w tym zakresie.
I tak:

1. Prawo do pozyskania podstawowego dobra cywilizacyjnego po uzasadnionej (kosztami przedsiębiorstwa) cenie, realizowane jest przez Prezesa URE w procesie zatwierdzania taryf przedsiębiorstw energetycznych. Taryfowanie jest jednym z najważniejszych narzędzi regulacji, którego istotą jest równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców energii elektrycznej. Średniorocznie Prezes URE zatwierdza 163 taryfy dla energii elektrycznej, 40 - dla gazu i 408 - dla ciepła scentralizowanego. To dzięki taryfowaniu w okresie minionych sześciu lat w kieszeniach odbiorców pozostało 10,6 mld zł. Taryfowanie zapobiegło też wysoko ponadinflacyjnemu kształtowaniu się cen energii elektrycznej i cen usług jej dostawy. I tak, w 2006 r. wzrost ten wyniósł 3,18%, a dla 2007 r. przewiduje się 1,1% wzrost płatności.¹⁾
2. Działając na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne Prezes URE rozstrzyga, na wniosek strony, w sprawach spornych dotyczących m.in. odmowy zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, umowy sprzedaży, umowy o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji energii a także w przypadku nieuzasadnionego wstrzymania dostarczania energii. W ten sposób realizowane jest prawo odbiorcy do rozstrzygnięcia sporu przez niezależny organ, podczas przejrzystych i niedrogich procedur trwającego postępowania administracyjnego. W minionym, 2006 roku, Prezes URE rozstrzygnął 88 takich spraw w zakresie energii elektrycznej.²⁾
   
   
3. Monitorowanie przez Prezesa URE warunków przyłączenia odbiorców do sieci umożliwia obserwowanie procesów związanych z wydawanymi warunkami przyłączenia do sieci oraz stosowanymi praktykami ich realizacji dla różnych grup przyłączeniowych.
   Art. 7 ust. 9 ustawy - Prawo energetyczne upoważnił Prezesa URE do wnoszenia zastrzeżeń do odmów przyłączenia do sieci przez przedsiębiorstwa energetyczne z powodu braku warunków ekonomicznych. Wprowadzenie tej regulacji umożliwia ochronę interesów odbiorców przed monopolistycznymi praktykami przedsiębiorstw energetycznych w zakresie przyłączeń do sieci. W wyniku prowadzonych postępowań administracyjnych w tego rodzaju sprawach przed Prezesem URE przedsiębiorstwa często weryfikowały swoje odmowy i wydawały odbiorcom techniczne warunki przyłączenia, co w praktyce ostatecznie oznaczało przyłączenie odbiorców do sieci elektroenergetycznej.
   Należy podkreślić, że przyznanie nowej kompetencji pozwoliło Prezesowi URE ustalić przejrzyste reguły, co do oceny ekonomicznej przyłączania nowych podmiotów do sieci elektroenergetycznych, wpływające na ograniczenie liczby odmów i skrócenie czasu poszczególnych procedur.³⁾
   Monitorowanie warunków przyłączania znajduje również odzwierciedlenie w procesie zatwierdzania taryf dla energii elektrycznej dla operatorów sieci dystrybucyjnych i przesyłowych. W taryfach dla energii elektrycznej Prezes URE zatwierdza zasady ustalania opłat za przyłączenie podmiotów do sieci, a także tabele opłat za przyłączenie dla IV i V grupy przyłączeniowej.⁴⁾ W 2006 r. Prezes URE zakończył 3 899 takich spraw.
4. Kontrolowanie przez Prezesa URE standardów jakościowych obsługi odbiorców oraz parametrów jakościowych energii elektrycznej ma na celu zabezpieczenie odbiorców energii elektrycznej przed skutkami deformacji jakości świadczonych usług przez przedsiębiorstwa energetyczne.⁶⁾
   Działania regulacyjne Prezesa URE w zakresie kontroli omawianych standardów urzeczywistniają się w procesie zatwierdzania taryf dla energii elektrycznej. Zawarte w taryfach ceny i stawki opłat zyskują akceptację Prezesa URE, jeżeli zostaną skalkulowane przy uwzględnieniu parametrów jakościowych energii elektrycznej.⁷⁾
   Za niedotrzymanie parametrów technicznych energii elektrycznej odbiorcom przysługują bonifikaty.⁸⁾ Ponadto w taryfie dla energii elektrycznej zawarte są opłaty za niedotrzymanie standardów jakościowych obsługi odbiorców, na przykład z tytułu: nie przyjęcia zgłoszeń lub reklamacji od odbiorcy, odmowy udzielenia odbiorcy informacji, przedłużenia 14-dniowego terminu rozpatrzenia wniosku lub reklamacji odbiorcy.⁹⁾

 
V. Realizacja powyższych uprawnień odbiorców  w trudnym okresie szeroko rozumianej restrukturyzacji sektora elektroenergetyki i budowy rynku przebiegała z pewnymi perturbacjami, których skalę trudno byłoby jednak uznać za zjawisko społecznie odczuwalne i dokuczliwe.

Co prawda, każdy z problemów na styku przedsiębiorstw energetycznych i ich odbiorców ma swój indywidualny wymiar i może rodzić dla danego odbiorcy nawet bardzo dotkliwe konsekwencje, ale na szczęście wszelkie sprawy sporne nie przybrały skali masowej. Niemniej jednak, przełomowe i pełne otwarcie rynku dla wszystkich odbiorców z dniem 1 lipca 2007 r. stworzy zupełnie nową jakościowo sytuację i trzeba się liczyć z możliwością wystąpienia niekorzystnych zjawisk w większym niż dotychczas wymiarze. Może się tak stać z powodów bardzo prozaicznych: nieznajomości zasad funkcjonowania rynku, braku umiejętności samodzielnego wyboru sprzedawcy lub jego nieuczciwości.

          Skorzystanie z prawa wyboru sprzedawcy energii nie może stwarzać odbiorcom jakiegokolwiek ryzyka pogorszenia warunków i jakości zarówno usługi przesyłowej i/lub dystrybucyjnej, jak i nabywanej energii. Warto w tym miejscu sformułować dwa zasadnicze dla rynku konkurencyjnego aksjomaty. Po pierwsze - usługi świadczonej przez przedsiębiorstwo sieciowe podlegają regulacji (taryfowaniu), zaś samo przedsiębiorstwo nie powinno mieć nawet teoretycznej możliwości dyskryminowania odbiorców energii ze względu na własny interes gospodarczy.Po drugie - muszą być precyzyjnie skodyfikowane i opublikowane zasady funkcjonowania rynku. Nie ma bowiem cienia wątpliwości, że umożliwienie praktycznej realizacji prawa wyboru sprzedawcy wymaga ogromnego wysiłku wielu podmiotów i gruntownej przebudowy podejścia do energii elektrycznej jako towaru, do kwestii obrotu nią, systemowych zmian o charakterze technicznym, a przede wszystkim ekonomicznym - w zakresie zasad i mechanizmów handlu energią. Skala i nowatorstwo nieodzownych zmian sprawia, że głównym kreatorem zasad rynku i jednocześnie gwarantem poprawności funkcjonowania rynku stają się organy administracji publicznej.

Powinny one w pierwszej kolejności rozstrzygnąć problem natury zasadniczej - którego odbiorcę chronić? Już samo pojęcie odbiorcy na rynku energii nie jest jednorodne - odbiorcami są i indywidualne gospodarstwa domowe i duże zakłady przemysłowe. Wszyscy, zgodnie z prawem, mają wspólny mianownik - każdy z odbiorców ma zawartą z przedsiębiorstwem energetycznym stosowną umowę na sprzedaż i/lub dostawę energii elektrycznej. I na tym podobieństwa się kończą a wkracza zróżnicowanie ilości odbieranej energii, pewność zasilania, parametry jakościowe energii, itp. Są to te cechy ilościowo-jakościowe, które w praktyce przybierają, co oczywiste, komercyjny charakter i tym samym - wymiar pieniężny. Jest to tożsame z poddaniem sprzedaży energii jako towaru prawom rynku, co w konsekwencji rodzi przeróżne perturbacje, związane z dostępnością ekonomiczno-przestrzenną do tego dobra cywilizacyjnego. Stąd już tylko niewielki krok do potrzeby szczególnego ochraniania zwłaszcza tych, którzy za sprawą energii doświadczają nie tyle działania mechanizmów rynkowych, co raczej społecznego wykluczenia.

            Analiza sytuacji odbiorców na rynku energii jednoznacznie wskazuje, iż istnieje obiektywna potrzeba rozpięcia „parasola ochronnego” nad odbiorcą indywidualnym, chroniącego przed dyktatem cenowym ze strony przedsiębiorstw dysponujących znaczną siłą rynkową i nie podlegających jednocześnie presji ze strony konkurencji. Należy przy tym pamiętać, że odbiorcy zużywający energię elektryczną na potrzeby gospodarstw domowych i rodzinnych gospodarstw rolnych tworzą największą grupę odbiorców, choć o najmniejszym jednostkowym zużyciu energii.¹⁰⁾

            Powyższa konstatacja wyraża sobą też i inną prawidłowość, znaną z bardziej rozwiniętych rynków energii niż rynek polski. Nie ma potrzeby, nie ma powodów, by w jakikolwiek preferencyjny sposób chronić odbiorcę przemysłowego i to bez względu na skalę prowadzonej działalności gospodarczej.Zakup energii przez odbiorcę przemysłowego polega w swej istocie na wyborze optymalnego z punktu widzenia procesu technologicznego źródła zakupu jednego z czynników produkcji. Tak jak nikt i nic nie narzuca przedsiębiorcom zakupu innych komponentów do produkcji, tak i zakup energii, per analogia, kształtować będą warunki rynkowe. Inną sprawą jest to, na ile do takiej samodzielności i aktywności w poszukiwaniu nowych sprzedawców energii elektrycznej polscy przedsiębiorcy są przygotowani. Nikłe, by nie powiedzieć – marginalne, dotychczasowe korzystanie z zasady TPA daje podstawy sądzić, iż to przygotowanie nawet za dostateczne uznane być nie może.

 

VI. Obok działań wysoce sformalizowanych, mających swe źródło w prawie, niezwykle istotnymi dla konkurencyjnego rynku energii i pozycji odbiorcy, są również działania medialne, podejmowane tak przez administracje publiczną, jak i uczestników rynku, zorientowane wyłącznie na odbiorców.

Wydaje się, że to właśnie administracja publiczna powinna zainicjować i przeprowadzić szeroką kampanię informacyjno-promocyjną, zawierającą elementy edukacji i wsparcia odbiorcy w fazie realizacji nabytych uprawnień i początków samodzielnego funkcjonowania na rynku. Odbiorcy muszą poznać zasady funkcjonowania obrotu energią, poznać rolę podmiotów występujących na rynku oraz obszar własnych, nowych obowiązków i uprawnień wynikających z zaistnienia na rynku, dowiedzieć się jakie korzyści i jakie ryzyka wiążą się z wejściem na rynek. Wśród celów edukacyjnych musi być też zapobieganie przypadkom nadużyć ze strony nieuczciwych sprzedawców lub innych osób chcących wykorzystać zamieszanie, do którego dojść może w przypadku braku uporządkowanej i dedykowanej odbiorcy akcji informacyjnej.

Pewne, niestety tylko fragmentaryczne działania w tym zakresie, są już od dłuższego czasu realizowane przez Prezesa URE. Polegają one na dostarczeniu informacji jak najszerszym kręgom odbiorców poprzez: artykuły, informacje i dokumenty zamieszczane w Biuletynie Urzędu Regulacji Energetyki oraz na stronie internetowej; np. wydanie w dniu 20 grudnia 2005 r. dodatku specjalnego do „Rzeczpospolitej” - „Ulepszamy Rynek Energii cz.I”; zorganizowanie wraz z dziennikiem „Rzeczpospolita” cyklu konferencji poświęconych problemom związanym ze zmianą sprzedawcy (odbyły się już konferencje w Warszawie – 24 stycznia 2007 r., w Białymstoku – 6 marca 2007 r., a w planie są jeszcze 4 konferencje w wybranych miastach wojewódzkich).

 

VII. Blisko już dziesięcioletnie funkcjonowanie instytucji Prezesa URE i zespołu jego współpracowników w wypełnianiu ustawowych obowiązków związanych z promowaniem konkurencji, zatwierdzaniem taryf, rozstrzyganiem sporów pomiędzy przedsiębiorstwami energetycznymi i ich odbiorcami, pozwoliły zgromadzić znaczące regulacyjne know how i wiele różnych obserwacji i spostrzeżeń, o różnym ciężarze gatunkowym. Jednym z ich jest konstatacja, iż wprowadzenie do prawa przepisów chroniących odbiorcę przed nagannymi praktykami przedsiębiorstw energetycznych nie jest równoznaczne ze skutecznym ich wykorzystywaniem.

To właśnie doświadczenie przesądziło o potrzebie utworzenia w URE specjalnego stanowiska pracy - Rzecznika Odbiorców Paliw i Energii.¹¹⁾ Rzecznik udziela informacji i pomocy odbiorcom energii w ich stosunkach z przedsiębiorstwami energetycznymi, współpracuje z przedsiębiorstwami energetycznymi oraz instytucjami i organizacjami konsumenckimi w zakresie ochrony interesów odbiorców.

Rzecznik realizuje swoje zadania informacyjne w różnych formach: przez bezpośrednie odpowiedzi na zgłaszane przez odbiorców problemy ( telefony, wizyty) oraz przekazywanie informacji adresowanych do szerszego grona odbiorców w „Poradniku odbiorcy”, zamieszczanych na stronie internetowej URE.

Pomocy u Rzecznika szukają przede wszystkim odbiorcy mediów energetycznych zużywanych na potrzeby gospodarstw domowych, a także osoby prowadzące działalność gospodarczą, przedstawiciele przedsiębiorstw, spółdzielni oraz wspólnot mieszkaniowych. W 2006 r. Rzecznik zajął się łącznie 1317 sprawami, wśród których najwięcej dotyczyło sektora energii elektrycznej - 875. Dominowały problemy dotyczące standardów jakościowych obsługi odbiorców, taryf oraz nielegalnego poboru energii.

Rzecznik rozpoczął także współpracę ze Stowarzyszeniem Konsumentów Polskich, której celem będzie dostarczenie informacji niezbędnych do pomocy odbiorcom energii przez miejskich/powiatowych rzeczników konsumentów, a zwłaszcza informacji o prawie do wyboru sprzedawcy z dniem 1 lipca 2007 r.

 

VIII.     Wśród różnego rodzaju pracy organicznej prowadzonej przez Prezesa URE na rzecz odbiorców na szczególną uwagę zasługują prace związane z przenoszeniem na grunt krajowy doświadczeń w zakresie ochrony odbiorców, tak Komisji Europejskiej, jak i poszczególnych krajów członkowskich. Konieczność i sposoby ochrony odbiorców energii elektrycznej na liberalizowanym rynku energii od dawna znajdują się w polu zainteresowania władz europejskich. Świadczą o tym zapisy artykułu 3 Dyrektywy 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE¹²⁾, zatytułowanego Obowiązek świadczenia usługi publicznej i ochrona odbiorców i treść Załącznika A - Działania dotyczące ochrony konsumentów do tejże Dyrektywy, a także konkretne działania podejmowane przez Komisję Europejską (KE). Prawodawstwo unijne daje odbiorcom energii nie tylko prawo do usługi powszechnej, rozumianego jako „prawo do dostawy energii elektrycznej o określonej jakości (..) w rozsądnych cenach, łatwo i wyraźnie porównywalnych i przejrzystych”, lecz także, na podstawie wspominanego Załącznika, prawo do:

• zawierania umów o zdefiniowanym pro-konsumenckim minimum,
• otrzymywania przejrzystych informacji o cenach i taryfach,
• wyboru metod płatności, 
• bezpłatnej zmiany sprzedawcy,
• dostępu do przejrzystych, prostych i niedrogich procedur rozpatrywania skarg,
• informacji o swych prawach, dotyczących usługi powszechnej.

Załącznik określa również sposób postępowania w przypadku zmiany warunków umownych pomiędzy odbiorcami a sprzedawcami. Charakterystyczne, iż prawodawca zaniechał przywoływania w nim obowiązków odbiorców, wychodząc zapewne z założenia, iż te na rynku pozostającym dotychczas pod władaniem monopoli naturalnych, są znane aż nazbyt dobrze.

Zalecenia Dyrektywy zostały zaimplementowane do ustawy - Prawo energetyczne niespełna rok po jej wejściu w życie (4 marca 2005 r.). Ochrona odbiorców na gruncie prawa krajowego, w przeciwieństwie do regulacji europejskich, nie została jednak ujęta w żaden wyeksponowany sposób i „rozpłynęła” się, ze szkodą dla sprawy, w gąszczu innych przepisów. Rozdźwięk, dotyczący sposobu ujęcia praw, pogłębia dodatkowo szczegółowość regulacji mających zastosowanie w odniesieniu do funkcjonowania odbiorców energii. W Załączniku mowa bowiem nie tylko o sposobie rozliczania się sprzedawców z odbiorcami, lecz również gamie ofert metod płatności oraz towarzyszących usługach konserwacyjnych. Tego typu detali próżno szukać zarówno w polskim prawie, jak i codziennej praktyce informacyjnej przedsiębiorstw.

Tymczasem  sprawy odbiorców są jednym z priorytetowych obszarów wokół którego organizowane są różnorodne inicjatywy KE. W swoich działaniach KE wspiera się na Grupie Europejskich Regulatorów Energii Elektrycznej i Gazu (ang. European Regulators Group for Electricity and Gas - ERGEG), powołanej jako organ doradczy KE.

Prezes URE in officio jest członkiem tego gremium, zaś jego przedstawiciele uczestniczą w pracach zespołów roboczych i zadaniowych, w tym grupy roboczej ds. odbiorców detalicznych¹³⁾ (ang. Customer Focus Group). Przywołane wyżej struktury europejskie stanowią głównie platformę wymiany doświadczeń z przedstawicielami organów regulacyjnych innych państw członkowskich Unii Europejskiej. Pozwala to na identyfikację sytuacji odbiorców energii na poszczególnych rynkach krajowych. Analiza zgromadzonego przez grupy zadaniowe i robocze materiału faktograficznego stwarza podstawy do wypracowania ogólnoeuropejskich rekomendacji. W ten sposób propagowane są wzorce, których wdrożenie sprzyja szybszemu i efektywniejszemu osiągnięciu jednolitego europejskiego rynku energii.

W roku 2006 r. grupa robocza ds. odbiorców detalicznychpoddała procesowi publicznych konsultacji raporty na temat realizacji: ochrony odbiorców, procesu zmiany sprzedawcy oraz przejrzystości cen energii, rachunków i umów, a w ślad za tym Propozycje Najlepszych Praktyk w odniesieniu do wspomnianych zagadnień. Opracowania te mają ogromny walor poznawczy. Stanowią bowiem pierwszą ogólnoeuropejską pogłębioną analizę funkcjonowania odbiorców na rynkach energii, zawierającą informacje chociażby na temat: handlowej jakości dostaw, rozstrzygania sporów, poszczególnych etapów procesu zmiany sprzedawcy (procedury i podmioty w nich uczestniczące), instytucji sprzedawcy ostatniej szansy, przyłączeń do sieci, dostępności informacji o cenach czy też treści i warunków zmian umów. Pomimo, iż zalecenia zawarte we wspomnianych Propozycjach Najlepszych Praktyk nie mają charakteru powszechnie obowiązującego prawa, z uwagi na znaczenie tych dokumentów dla tworzenia wspólnego europejskiego rynku energii (stanowią konkretyzację zapisów Dyrektywy), sposób wdrażania Propozycji Najlepszych Praktyk przez państwa członkowskie będzie, zgodnie z planem pracy ERGEG na rok 2007, przedmiotem monitoringu i analizy KE. To z kolei, jak można przypuszczać, znajdzie swoje odzwierciedlenie w konkretnych zapisach opracowywanego obecnie trzeciego pakietu legislacyjnego.

W celu zapoznania jak najszerszego grona odbiorców energii oraz decydentów ze stanem europejskiego rynku detalicznego i wyzwaniami w tym zakresie, w serii Biblioteka Regulatora wydana została przez Prezesa URE pozycja książkowa pt. Konsument na rynku energii. Ocena europejskich regulatorów.¹⁴⁾ Publikacja ta, zawierająca tłumaczenia na język polski, zarówno wyżej wymienionych raportów na temat realizacji: ochrony odbiorców, procesu zmiany sprzedawcy oraz przejrzystości cen energii, rachunków i umów, jak i Propozycji Najlepszych Praktyk, została rozesłana do najwyższych organów władzy państwowej a także zamieszczona na stronie internetowej URE.¹⁵⁾

W bieżącym - 2007 r., w ramach pogłębiania analizy zjawisk związanych z liberalizacją rynków energii, w planie pracy grupy roboczej ds. odbiorców detalicznych ERGEG znalazło się także opracowanie:

1) Propozycji Najlepszych Praktyk sposobów upowszechniania informacji dla odbiorców końcowych;
2) Propozycji Najlepszych Praktyk w celu zniesienia barier zmiany sprzedawcy w sektorze gazu;
3) Raportu oraz Propozycji Najlepszych Praktyk w celu zniesienia barier zmiany sprzedawcy w sektorze energii elektrycznej;
4) Raportu oraz Propozycji Najlepszych Praktyk w odniesieniu do automatycznego opomiarowania, a także
5) Przeglądu systemów regulacji cen na zliberalizowanych detalicznych rynkach europejskich oraz wspólne stanowisko europejskich regulatorów na temat zjawiska regulacji  cen dla odbiorców końcowych.

Wpisując się w europejski nurt działań na rzecz odbiorców energii, polski Regulator jako członek ERGEG współuczestniczy w pracach przygotowawczych, związanych z pełnym otwarciem rynku energii. Jego przedstawiciele, w kwietniu br., brali udział w organizowanych przez ERGEG warsztatach dla regulatorów na temat promowania informacji o prawach i kształtowaniu świadomości odbiorców. Obecnie współpracują natomiast z KE w organizowaniu kampanii informacyjnej dla odbiorców energii. Jej zapowiedź została zawarta w jednym z dokumentów styczniowego pakietu energetycznego¹⁶⁾, zaś realizacja ma przypadać na okres czerwiec - październik br. Zgodnie z założeniami, w kampanii uwzględniony zostanie zarówno kontekst europejski, jak i zindywidualizowane informacje dotyczące danego kraju. Przedstawiane na plakatach informacje mają wskazywać prawa odbiorców (zarówno w odniesieniu do regulacji europejskich, jak i krajowych) oraz instytucje stojące na ich straży. W chwili obecnej działania KE i współpracującego z tą instytucją Regulatora weszły w kolejną fazę - przygotowania i korekty informacji dotyczących praw odbiorców na rynku polskim.

Mając na uwadze dotychczasową praktykę państw europejskich o zliberalizowanych rynkach oraz niski poziom świadomość odbiorców polskich, niezbędnym wydaje się utworzenie w Urzędzie Regulacji Energetyki centrum informacyjnego dla odbiorców. Najbardziej pożądaną formą, z powodu ograniczonego dostępu społeczeństwa polskiego do Internetu, jest infolinia telefoniczna, obsługiwana przez pracowników Urzędu. By tego typu inicjatywa mogła odnieść pożądany rezultat, tj. wyposażyć odbiorcę w kompleksowe informacje niezbędne do świadomego funkcjonowania na rynku, musi zostać wsparta innymi technikami informacyjnymi, chociażby bazującymi na ulotkach czy przesyłanych pakietach informacyjnych, adresowanych do różnych grup odbiorców.

W poszukiwaniu finansowania niezbędnego do przeprowadzenia działań mających na celu ochronę praw i interesów odbiorców Prezes URE wystąpił do KE  o współfinansowanie projektu pt. „Wdrażanie konkurencyjnego rynku energii” w ramach środków przejściowych na 2006 r. Jego część, oprócz kompleksowej analizy funkcjonowania odbiorców detalicznych na rynku energii, stanowi opracowanie Kodeksu Postępowania Sprzedawców Energii. Projekt ten spotkał się z aprobatą KE, zaś jego realizacja i wdrożenie pozytywnie wpłynie na rozwój polityki regulacyjnej. Będzie bowiem służyć nie tylko jako instrument eliminujący lukę informacyjną, ale również pozwoli Regulatorowi współuczestniczyć w procesie kształtowania rozwiązań rynku detalicznego.

 

IX. Ocena ochrony praw odbiorców zależeć będzie od tego co lub kogo chcemy ocenić.
Możemy bowiem rozpatrywać: zarówno przepisy prawne przyznające prawa odbiorcom w ich relacjach z przedsiębiorstwami energetycznymi, jak i ich realizację; działania Prezesa URE, w ramach przyznanych mu kompetencji, posiadanych zasobów kadrowych i środków finansowych; zachowania przedsiębiorstw energetycznych wobec odbiorców oraz świadomość samych odbiorców w egzekwowaniu swoich praw.

Jest to zagadnienie na tyle złożone, iż trudno dziś jednoznacznie ocenić w jakim stopniu prawa odbiorcy są obecnie w Polsce chronione. Świadczą o tym m.in. następujące przykłady:

1)       Na podstawie § 42 rozporządzenia tzw. taryfowego za nie przyjęcie zgłoszeń lub reklamacji od odbiorcy, przysługuje mu opłata w wysokości 15 zł 81 gr. a za przedłużenie 14-dniowego terminu rozpatrzenia wniosku lub reklamacji odbiorcy w sprawie zasad rozliczeń i udzielania odpowiedzi - za każdy dzień zwłoki opłata w wysokości 2 zł 28 gr. O wypłatę takiej opłaty odbiorca musi jednak poprosić przedsiębiorstwo energetyczne. Ale żeby to zrobić musi o takim swoim prawie wiedzieć. Natomiast przedsiębiorstwa energetyczne nie informują swoich odbiorców o takiej możliwości¹⁷⁾, bo nie jest to w ich interesie (ekonomicznym, organizacyjnym).

2)       W przypadku oskarżenia odbiorcy o nielegalny pobór energii elektrycznej, na podstawie § 37 ust. 4 rozporządzenia tzw. przyłączeniowego ma on możliwość w ciągu 30 dni (od dnia otrzymania wyniku badania laboratoryjnego) zlecić wykonanie dodatkowej ekspertyzy badanego uprzednio układu pomiarowo-rozliczeniowego a przedsiębiorstwo energetyczne umożliwia przeprowadzenie takiej analizy. Analiza prowadzonej z odbiorcami korespondencji wskazuje, że przedsiębiorstwa w zdecydowanej większości zatajają tę informację. Odbiorcy zatem wielokrotnie nie mogli skorzystać z przysługującego im uprawnienia z powodu upływu 30-dniowego terminu przewidzianego dla takiej czynności.

3)       W Instrukcji Ruchu i Eksploatacji Sieci Dystrybucyjnej, z uwagi na brak regulacji powszechnej w tym zakresie, zawarta została procedura zmiany sprzedawcy, co ma umożliwić otwarcie rynku energii z dniem 1 lipca 2007 r. Zgodnie z art. 9g ust. 10 ustawy - Prawo energetyczne każdy operator systemu dystrybucyjnego ma obowiązek zamieścić taką Instrukcję na stronach internetowych oraz udostępnić ją do publicznego wglądu w swojej siedzibie. Czy jednak podana w tym dokumencie, nie przeznaczonym dla indywidualnego odbiorcy, informacja będzie dla niego czytelna i zrozumiała?¹⁸⁾ Można mieć tu poważne wątpliwości.

 
Sposób informowania odbiorców przez przedsiębiorstwa energetyczne o przysługujących im prawach należy obecnie nie do sfery obowiązku prawnego lecz do sfery dobrych praktyk, które dopiero się tworzą.

Na przedsiębiorstwa energetyczne nie został nałożony obowiązek informowania odbiorców o przysługujących im prawach w sposób czytelny i zrozumiały. Obowiązek ten muszą zatem przyjąć na siebie organy administracji publicznej oraz inne instytucje zajmujące się ochroną praw konsumentów. Muszą one działać z jednej strony w imię tego, aby odbiorca nie poniósł szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa, a z drugiej - w imię rozwoju rynku energii. Bez odbiorcy świadomego swoich praw nie uda się bowiem stworzyć prawidłowo funkcjonującego rynku energii.

 

Opracowano w
Urzędzie Regulacji Energetyki
dnia 7 maja 2007 r.

 

 

 

---

¹⁾ art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne - „Do postępowania przed Prezesem URE stosuje się (…) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.”

²⁾ Sprawozdanie z działalności Prezesa URE, Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki Nr 3 z 2007 r., str. 188. Prezes URE rozstrzygnął, w drodze decyzji, łącznie184 spory .

³⁾ Rekomendacje w tym zakresie określiło Stanowisko Prezesa URE z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie postępowania w przypadku odmów przyłączenia do sieci elektroenergetycznych z powodu braku warunków ekonomicznych (stosowanie art. 7 ust. 9 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne). Dokument w załączeniu oraz na www.ure.gov.pl - Stanowiska i Komunikaty.

⁴⁾ Odbiorcy przyłączani na niskim napięciu, w większości odbiorcy komunalno - bytowi.

⁵⁾ Dane te dotyczą postępowań rozpoczętych i zakończonych w 2005 i 2006 r. - Sprawozdanie z działalności Prezesa URE, Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki Nr 3 z 2007 r., str. 156 - 157 i str. 190.

⁶⁾ Art. 23 ust. 2 pkt 10 ustawy - Prawo energetyczne, kontrolowanie dotrzymania parametrów jakościowych energii elektrycznej odbywa się na wniosek odbiorcy. Kontrolowanie standardów jakościowych obsługi odbiorców oraz parametrów jakościowych energii elektrycznej odbywa się głównie w wyniku rozpatrywania skarg, napływających od odbiorców.

⁷⁾ Określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci elektroenergetycznych, ruchu i eksploatacji tych sieci (Dz. U. z 2005 r. , Nr 2, poz. 6).

⁸⁾ Określone są one w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie energią elektryczną (Dz. U. z 2004 r., Nr 105, poz. 1114).

⁹⁾ Szczegółowe dane w tym zakresie zawiera Sprawozdanie z działalności Prezesa URE w 2006 r., Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki Nr 3 z 2007 r., str. 97.

¹⁰⁾ Gospodarstwa domowe i rolne stanowią 86,44% odbiorców taryfowych energii elektrycznej - Sprawozdanie z działalności Prezesa URE, Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki Nr 3 z 2007 r., str. 18.

¹¹⁾ Rozpoczął swoją działalność z dniem 1 lipca 2002 r., na mocy zarządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Regulacji Energetyki (M. P. Nr 26, poz. 436).

¹²⁾ Dz. U. L 176 z dnia 15 lipca 2003 r.

¹³⁾ Sprawozdanie z działalności Prezesa URE, Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki Nr 3 z 2007 r., str. 76 - 79.

 

¹⁴⁾ Warszawa, grudzień 2006 r.

¹⁵⁾ www.ure.gov.pl - Publikacje - Biblioteka Regulatora.

¹⁶⁾ Informacja o planach zorganizowania kampanii została przedstawiona w styczniowych komunikatach Komisji Europejskiej pt.: Perspektywy tworzenia wewnętrznego rynku energii elektrycznej i gazu (ang. Prospects for the internal gas and electricity market) w punkcie 2.6.2. Segment Gospodarstw Domowych: Ochrona Odbiorców oraz Ubóstwo Energetyczne, a także w Polityce Energetycznej dla Europy (ang. Energy Policy for Europe) w punkcie 3.1.7. Plan działań − Energia jako usługa powszechna.

¹⁷⁾ Brak takich informacji np. na stronach internetowych przedsiębiorstw energetycznych. Jak wynika z doświadczeń Rzecznika Odbiorców Paliw i Energii, w prowadzonej z odbiorcą korespondencji, przedsiębiorstwa także nie informują ich o takim uprawnieniu.

¹⁸⁾ Szerzej na ten temat pisze M.Juszczuk w „Komisja Europejska ma już swoją politykę dla odbiorców energii. A co z (tą) Polską ?” - Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki, Nr 2 z 2007 r.