Urząd Regulacji Energetyki 4. Sprzedawca ostatniej szansy - Konsument na rynku energii -

Zgodnie z przewodnikiem po definicjach ERGEG, sprzedawcą ostatniej szansy jest „sprzedawca, którego państwo członkowskie uważa za odpowiedzialnego za sprzedaż energii wszystkim odbiorcom, którzy wystąpią o taką umowę, według regulowanych standardów tej usługi".

Rzeczą interesującą i ważną jest, że termin „sprzedawca ostatniej szansy" jest odmiennie interpretowany w różnych krajach. Chociaż w wielu z nich sprzedawca - dotychczasowy monopolista (ang. incubent supplier), często będący również przedsiębiorstwem dystrybucyjnym - jest zobowiązany sprzedawać energię odbiorcom w obszarze swojej sieci, to niektóre kraje uważają tego rodzaju sprzedawcę za „sprzedawcę ostatniej szansy", a niektóre nie.

Należy również zauważyć, że wiele krajów (respondentów) odnosi się w tym kontekście do przedsiębiorstw dystrybucyjnych, mimo że sprawa dotyczy sprzedaży, a więc przypuszczalnie sprzedawcy. Nie wiadomo zatem, czy respondenci odnoszą się do sprzedaży prowadzonej przez przedsiębiorstwa dystrybucyjne (jak w przypadku niektórych krajów, gdzie rozdział działalności jest mniej oczywisty), czy do dotychczasowego monopolisty, który jest również właścicielem sieci dystrybucyjnej na danym obszarze.

W niniejszym rozdziale terminy używane przez autorów są więc terminami używanymi przez respondentów. Czytelnik musi więc uważać przy interpretacji wyników.

Jednakże w większości zbadanych krajów obowiązek sprzedaży energii do wszystkich odbiorców z danego obszaru sieci spoczywa na lokalnym przedsiębiorstwie dystrybucyjnym lub na sprzedawcy - dotychczasowym monopoliście. Jeśli odbiorca nie wybierze nowego sprzedawcy, dostarczać będzie mu lokalne przedsiębiorstwo lub obowiązkiem lokalnego przedsiębiorstwa jest co najmniej przydzielenie takiemu odbiorcy nowego sprzedawcy. W przypadku gdy odbiorca wybierze nowego sprzedawcę, ale sprzedawca np. zbankrutuje, to lokalny dystrybutor będzie musiał przejąć tego odbiorcę z powrotem. Nie we wszystkich krajach uregulowano kwestię dostarczania energii do odbiorców odległych (ang. remote customers) lub odbiorców wrażliwych (ang. vulnerable customers), ale tam, gdzie to uczyniono, zwykle również lokalny dystrybutor ma obowiązek zadbania o tych odbiorców. Często regulowane są również kwestie kontraktowe: cena musi być umiarkowana (niekoniecznie najniższa na rynku, ale akceptowalna) oraz ceny i inne warunki muszą być powszechnie dostępne.

Poniżej¹⁾ podano odpowiedzi z krajów, które odpowiedziały na pytania dotyczące sprzedawcy ostatniej szansy, bez względu na to, jaką stosują definicję sprzedawcy ostatniej szansy oraz czy stwierdzają, że go mają.

4.1. Do kogo należy rola sprzedawcy ostatniej szansy na zliberalizowanym rynku? (Pyt. 3.1)²⁾

4.1.1. Alternatywne definicje zadań sprzedawcy ostatniej szansy

W wielu krajach obowiązek sprzedaży energii wszystkim odbiorcom na danym obszarze sieci spoczywa na lokalnym przedsiębiorstwie (OSD lub sprzedawcy - dotychczasowym monopoliście, będącymi często tą samą firmą).

Warunki tej usługi są regulowane w sposób typowy: cena musi być akceptowalna, choć niekoniecznie najniższa na rynku; informacje dotyczące ceny i innych warunków muszą być powszechnie dostępne. Model ten stosowany jest w takich krajach (oprócz wymienionych na początku tego rozdziału) jak: Węgry, Hiszpania, Włochy (energia elektryczna), Finlandia, Francja, Portugalia, Słowenia, Norwegia, Turcja, Szwecja i Litwa. Odpowiedzialność spoczywa na dotychczasowym monopoliście w Finlandii, Litwie, Polsce, Portugalii, Słowenii i na Węgrzech, zaś na miejscowym OSD w pozostałych krajach-respondentach. Generalnie usługa jest dostępna dla odbiorców małych i średnich.

W Polsce koncepcja sprzedawcy z urzędu świadczącego usługę powszechną odbiorcom indywidualnym została wprowadzona do polskiego porządku prawnego nowelizacją ustawy - Prawo energetyczne, która weszła w życie na początku maja 2005 r., a praktyczne rozwiązania są w trakcie opracowywania. W Irlandii obecnie poszukiwana jest najlepsza koncepcja sprzedawcy ostatniej szansy - w przeszłości rolę tę pełniła, w razie potrzeby, Electricity PES. W Rumunii koncepcja sprzedawcy ostatniej szansy została wprowadzona do znowelizowanej rumuńskiej ustawy o energii elektrycznej (2005). Regulator opublikował 1 lipca 2005 r. na swojej stronie internetowej propozycję koncepcji sprzedawcy ostatniej szansy, która będzie finalizowana po konsultacjach ze stowarzyszeniami sprzedawców i odbiorców, by wejść wżycie 1 stycznia 2006 r. Rumunia wybrała model sprzedawcy ostatniej szansy bardzo podobny do brytyjskiego, fińskiego i holenderskiego.

We Włoszech (gaz) sprzedawca ostatniej szansy został wyznaczony dla każdego z 1 7 obszarów kraju. Jego zadaniem jest zapewnienie dostaw gazu dla małych i średnich odbiorców (tzn. odbiorców o rocznym zużyciu poniżej 200 000m³, którzy a) pozostają bez sprzedawcy z powodów niezależnych od nich lub b) znajdują się na obszarach, gdzie nie rozwinął się jeszcze rynek konkurencyjny.

4.1.2. Dostawa do odbiorców wrażliwych (ang. vulnerable customers)

Zgodnie z przewodnikiem po definicjach ERGEG, termin „odbiorcy wrażliwi" oznacza „odbiorcę, zdefiniowanego w prawie krajowym jako osobę, która ma być chroniona w relacjach z dostawcami energii (przykład: inwalidzi, przewlekle chorzy, emeryci, ludzie o niskich dochodach i mieszkańcy obszarów wiejskich (Energywatch))".

W niektórych krajach prawo dostawcy do przerwania dostaw energii elektrycznej jest prawnie ograniczone:

Przykład Finlandii

Generalnie dostawy energii elektrycznej mogą zostać wstrzymane najwcześniej po pięciu tygodniach od upływu terminu płatności lub po niezaprzestaniu przez odbiorcę, do wskazanej wcześniej daty łamania innych warunków umowy. W przypadku jednak braku płatności z powodu trudności finansowych użytkownika na skutek poważnej choroby, bezrobocia lub innej specjalnej przyczyny (zasadniczo nie z jego winy) dostawy energii elektrycznej mogą zostać wstrzymane najwcześniej po dwóch miesiącach od daty zaległej płatności.

Przykład Włoch

Nie dopuszcza się przerwania dostaw, jeśli energia elektryczna jest używana do zasilania urządzeń służących do ratowani a zdrowi a w budynku odbiorcy (np. aparaty do sztucznego oddychania lub dializy).

Przykład Rumunii

W prawie rumuńskim istnieją przepisy dotyczące specjalnej ochrony odbiorców wrażliwych, a obowiązek ten jest nałożony na dotychczasowego monopolistę (sprzedawcę), który nalicza im tańsze taryfy (tzw. taryfy socjalne). Oznacza to skrośne subsydiowanie w klasie odbiorców krajowych.

Przykład Słowenii

Operator systemu nie może przerwać (ograniczyć) dostaw energii poniżej wielkości potrzebnej w danych warunkach (pora roku, warunki mieszkaniowe, miejsce zamieszkania, stan nieruchomości itp.), aby nie narażać życia i zdrowia odbiorcy oraz mieszkających z nim ludzi. W takim przypadku potrzebne jest zaświadczenie z opieki społecznej o braku możliwości uregulowania rachunku za energię elektryczną.

Nie wszystkie ankietowane kraje posiadają szczególne przepisy dotyczące dostaw do odbiorców wrażliwych. Jedynie Francja, Portugalia i Norwegia wspominają o istnieniu takich regulacji. W Norwegii przedsiębiorstwa sieciowe również dostarczają energię do odbiorców wrażliwych, a we Francji sprzedawcy - dotychczasowi monopoliści - mają obowiązek dostarczania i obowiązek stosowania taryf socjalnych.

Przykład Irlandii

CRE pracuje obecnie wraz ze sprzedawcami i operatorami sieci nad stworzeniem kodeksu postępowania dotyczącego odbiorców wrażliwych i odłączania. W przypadku odbiorców energii elektrycznej wymagających aparatury do podtrzymywania życia sprzedawcy muszą zapewnić, że w żadnym razie nie wyrażą zgody na ich odłączenie (z wyjątkiem stanu zagrożenia bezpieczeństwa pracy systemu). W przypadku innych odbiorców wrażliwych CER wymaga, by sprzedawcy i operatorzy sieci zachowywali rozwagę przy podejmowaniu decyzji o odłączeniu.

W Finlandii i Szwecji obowiązek dostarczania energii do odbiorców wrażliwych według tańszych taryf lub za darmo nie jest nałożony na żadne przedsiębiorstwo, gdyż państwowa opieka społeczna sama w sobie stanowi pomoc ostatniej szansy wówczas, gdy dochody jednostki lub rodziny są zbyt małe. W takim przypadku rachunek za energię elektryczną płaci się z funduszy pomocy społecznej.

4.1.3. Dostawa do odbiorców na obszarach odległych

Z siedmiu odpowiedzi na to pytanie wynika, że istnieją różne podejścia do dostarczania energii odbiorcom na obszarach odległych.

Lokalizacja odbiorcy ma wpływ jedynie na opłaty przyłączeniowe. W obrębie sieci dystrybucyjnej, za którą odpowiada operator, opłata za usługi sieciowe nie może zależeć od lokalizacji odbiorcy. Jednakże jeśli obszary, za które odpowiada operator systemu dystrybucji, są oddzielone geograficznie, opłaty za dystrybucję w każdym z tych obszarów mogą być różne. Generalnie podobne zasady odnoszą się do rynku gazu ziemnego. Inna jest jednak sytuacja w Hiszpanii, gdzie odbiorcy na obszarach odległych muszą ponosić odpowiednie koszty. Również w Irlandii istnieje podział na taryfy miejskie i wiejskie, co ma umożliwiać pewien zwrot kosztów obsługi odbiorców, którzy nie zamieszkują gęsto zaludnionych terenów miejskich.

We Francji (energia elektryczna) dotychczasowi monopoliści są zobowiązani stosować równe opłaty. W sektorze gazowym przyłączenie do sieci nie jest obowiązkowe, jeśli nie jest ekonomicznie uzasadnione. W Turcji po przyłączeniu do sieci dostawa jest obowiązkowa, ale okresy odczytu licznika mogą być dłuższe niż miesiąc. W Portugalii regulowany sprzedawca ma obowiązek sprzedaży do wszystkich odbiorców według regulowanych taryf, ustalonych przez ERSE. W Norwegii do odbiorców odległych energię dostarcza przedsiębiorstwo sieciowe, które w wyjątkowych sytuacjach może być zwolnione z tego obowiązku przez regulatora. We Włoszech (energia elektryczna) OSD ma obowiązek przyłączenia każdego ubiegającego się odbiorcy według opłaty regulowanej (opartej o wielkość mocy przyłączeniowej i odległość od najbliższej podstacji transformatorowej) ustalonej dla odbiorców nN i SN. W szczególnych warunkach odbiorcy na obszarach odległych mogą zostać wezwani do pokrycia rzeczywistych kosztów przyłączenia.

4.1.4. Sprzedaż odbiorcom taryfowym (odbiorcom uprawnionym, którzy nie zmienili sprzedawcy, ang. default customers)

W większości krajów-respondentów odbiorcy uprawnieni, którzy nie wykorzystają możliwości wyboru sprzedawcy, pozostają przy dotychczasowym sprzedawcy (monopoliście) lub lokalnym dystrybutorze, tak jak np. w Finlandii, Włoszech, Irlandii (energia elektryczna), Portugalii, Hiszpanii, Polsce, Turcji oraz w sektorze energii elektrycznej na Litwie i w Słowenii. We Francji odbiorca uprawniony musi wybrać sprzedawcę przed rozpoczęciem dostaw, tak samo jak w sektorze gazowym na Litwie i w Irlandii.

W Norwegii, kiedy zliberalizowano rynek w roku 1991, odbiorcy, którzy nie dokonali aktywnego wyboru, pozostali przy dotychczasowym sprzedawcy. W praktyce rynek otworzył się w pełni w roku 1995. Jednakże odbiorcy, którzy nie dokonają aktywnego wyboru, na przykład kiedy wprowadzają się do nowego domu, zaopatrywani są przez przedsiębiorstwo sieciowe. Przedsiębiorstwo to musi poinformować odbiorców o tym, że muszą wybrać sprzedawcę oraz przekazać im informacje o sprzedawcach, spośród których mogą dokonać wyboru.

4.1.5. Sprzedaż odbiorcom porzuconym (odbiorcy uprawnieni, którzy wybrali sprzedawcę, lecz sprzedawca ten zbankrutował itp.)

Odbiorcy porzuceni traktowani są podobnie jak inne specjalne grupy odbiorców. We Francji (energia elektryczna), Hiszpanii i na Węgrzech odbiorcami porzuconymi zajmuje się sprzedawca - dotychczasowy monopolista, zaś w Słowenii i Turcji przedsiębiorstwo dystrybucyjne. Również w Portugalii obowiązek sprzedaży energii wszystkim odbiorcom po uregulowanych taryfach (ustalonych przez ERSE) spoczywa na regulowanym sprzedawcy. Na Litwie, jeśli coś stanie się ze sprzedawcą, odbiorcy uprawnieni muszą wybrać innego. W Finlandii, tak jak we francuskim sektorze gazowym, przepisy ustawy o rynku gazu ziemnego nie poruszają tej kwestii, ale w sektorze energii elektrycznej obowiązek sprzedaży energii elektrycznej odbiorcy objętemu obowiązkowi sprzedaży, dopóki regulator nie wskaże nowego sprzedawcy, spoczywa na operatorze systemu dystrybucyjnego.

Przykład Norwegii

„Tego rodzaju odbiorcom energię sprzedaje przedsiębiorstwo sieciowe. Trzykrotnie zawieszano sprzedawców, którzy nie wypełniali swoich obowiązków. Ich odbiorców przejęły przedsiębiorstwa sieciowe, zgodnie ze swoim obowiązkiem zapisanym w ustawie o energii. W praktyce widzieliśmy przykłady dokonywania przez przedsiębiorstwa sieciowe transferu całego bloku odbiorców do lokalnego sprzedawcy. To jest niedozwolone i pozostaje w sprzeczności z zasadami neutralności".

4.2. Metody wyboru i wdrożenia instytucji sprzedawcy ostatniej szansy (Pyt. 3.2)

W Portugalii funkcja „sprzedawca ostatniej szansy" należy do sprzedawcy regulowanego (OSD).

4.2.1. Jeden czy kilku sprzedawców ostatniej szansy na danym terenie?

We wszystkich krajach respondentach, poza Szwecją, kraje są podzielone na obszary dystrybucyjne, a sprzedawcą ostatniej szansy jest sprzedawca działający na danym obszarze. Oznacza to, że na danym terenie jest tylko jeden sprzedawca ostatniej szansy, na przykład w Finlandii, Węgrzech, Norwegii, Portugalii, Słowenii i Turcji.

4.2.2. Przetargi publiczne i inne instrumenty wyznaczania sprzedawcy ostatniej szansy

Przetarg w celu wybrania sprzedawcy ostatniej szansy nie jest stosowany w Norwegii i Portugalii. We Włoszech sprzedawców ostatniej szansy na rynku gazu wybrano w wyniku przetargu publicznego prowadzonego przez odpowiednie ministerstwo, otwartego dla każdego koncesjonowanego przedsiębiorstwa zajmującego się sprzedażą. W Polsce głównym instrumentem prowadzącym do wyłonienia sprzedawcy ostatniej szansy jest procedura przetargowa prowadzona przez regulatora. W przypadku niepowodzenia przetargu (braku zwycięzcy), Prezes URE jest upoważniony do wskazania sprzedawcy ostatniej szansy na okres 12 miesięcy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W Słowenii (energia elektryczna) sprzedawca ostatniej szansy jest wskazany w rozporządzeniu rządowym regulującym usługi publiczne na poziomie dystrybucji. Ten specjalny sprzedawca ma obowiązek świadczenia usługi publicznej polegającej na sprzedaży energii do odbiorców, którzy spełniają odpowiednie warunki i domagają się takiego sposobu sprzedaży.

4.2.3. Kto wyznacza sprzedawcę ostatniej szansy?

W niektórych krajach-respondentach - sprzedawcę ostatniej szansy wskazuje regulator (tak jak w Finlandii, gdzie podstawą decyzji jest znacząca siła rynkowa lub największy udział w rynku, oraz w Polsce i Rumunii, gdzie podstawą decyzji jest wynik przetargu publicznego; również w Irlandii sprzedawcę ostatniej szansy wskazuje regulator), a w niektórych krajach (jak Szwecja) - lokalny dystrybutor. W niektórych krajach sprzedawcy ostatniej szansy nie wskazuje tak naprawdę nikt, gdyż staje się nim automatycznie (na podstawie prawa) lokalny dystrybutor lub sprzedawca - dotychczasowy monopolista i procedura nie wymaga oddzielnego postępowania. Tak jest na przykład w Portugalii i Norwegii. We Francji sprzedawca ostatniej szansy jest wskazywany w wyniku procedury przetargowej według reguł ustalonych przez ministra ds. energetyki, a w Słowenii (energia elektryczna) przez rozporządzenie rządowe.

4.2.4. Koszt usługi

W Turcji koszty są takie same jak dla odbiorców nie mających możliwości zmiany sprzedawcy. W Norwegii koszty nie są regulowane, ale regulator zaproponuje wkrótce nowe zasady. W innych krajach-respondentach (Włochy, Słowenia-energia elektryczna, i Polska) cenę ustala się tak, aby była ona na poziomie akceptowalnym.

4.2.5. Kto płaci za usługę?

W niektórych krajach wysokie koszty obsługi odbiorców na obszarach odległych lub odbiorców wrażliwych są pokrywane przez pozostałych odbiorców, np. na Węgrzech i w Portugalii. W Norwegii i we Włoszech odbiorcy płacą bezpośrednio za usługę. W Słowenii wszystkie te koszty są pokrywane przez opłaty za korzystanie z sieci w przypadku koniecznej lub nagłej dostawy do odbiorców wrażliwych. W innych przypadkach sprzedawca ostatniej szansy jest finansowany przez obsługiwanego odbiorcę z opłaty za energię elektryczną.

4.2.6. Doświadczenia europejskie w tym zakresie

Żaden kraj nie odpowiedział na to pytanie, z wyjątkiem Rumunii (energia elektryczna), która wymieniła model brytyjski jako bardzo dobry przykład.