Urząd Regulacji Energetyki Od Redaktora - Jaki model rynku energii? -

Polityka energetyczna obok specyficznej dla niej celów, a niekiedy ze względu na te cele – zakłada określoną formę instytucjonalną, własnościową i organizacyjną sektora energetycznego lub zmierza do jej ustanowienia. Przybiera ona w gruncie rzeczy continuum form – od zintegrowanego monopolu, podlegającego ścisłej regulacji państwa, gdy prawa własności są w rękach prywatnych lub nie wymagającego takiej regulacji, gdy właścicielem jest państwo, aż po konkurencję wielu podmiotów mających równe prawa i pełny dostęp do informacji o rynku, charakteryzujących się zróżnicowaną formą własności i podzielonymi, rozłącznymi funkcjami. Można sobie przy tym wyobrazić całkowitą autonomię i wzajemnie niezależną formę w przypadku elektroenergetyki, ciepłownictwa i gazownictwa, ale można też rozważać wzajemne powiązania formalne tych podsektorów.

Z punktu widzenia czysto ekonomicznego znajduje to odzwierciedlenie w różnorodności rynków energii. I tak, na jednym biegunie występuje rynek, którego istotę stanowi swoiste negocjowanie cen między dwoma tylko podmiotami: monopolistą energetycznym a regulatorem, a na drugim – rynek charakteryzujący się złożonym i wieloetapowym procesem negocjacyjnym, w którym uczestniczy wielka liczba podmiotów i w którym istotny wpływ na cenę osiągają również konsumenci. Funkcjonowanie rynku leżącego blisko tego drugiego bieguna jest regulowane głównie za pomocą prawa oraz instrumentów pośrednich będących w dyspozycji państwa, takich jak: cła, podatki, subsydia, itp.

W przeciwieństwie do większości innych rynków towarowych, różne (w gruncie rzeczy – wszystkie) modele rynku energii, od w pełni zmonopolizowanego po wysoce konkurencyjny, są obarczone „wrodzonymi” niedoskonałościami lub, inaczej, zawodzą w systematyczny, nie przypadkowy sposób w praktyce, tzn. nie zapewniają odpowiedniej (możliwej do uzyskania) efektywności wytwarzania (lub zużycia) energii. Wynika to z wielu przyczyn, powszechnie znanych i obszernie dyskutowanych w literaturze przedmiotu¹⁾. Ze względu na tę wrodzoną zawodność rynków energii, polityka energetyczna powinna być zatem – jak każda polityka – przewidywalna (czyli względnie stabilna), ale również pragmatyczna, daleka od doktrynerstwa, względnie elastyczna, a więc z jednej strony powinna zapewniać poczucie bezpieczeństwa aktywności rynkowej, a z drugiej zgodność z realiami makroekonomicznymi.

Realia makroekonomiczne w gospodarce światowej jednoznacznie wymusiły ostatnio przesunięcie się modelu rynku preferowanego przez politykę energetyczną – od monopolu do konkurencji. Towarzyszy temu poszukiwanie odpowiednich rozwiązań w zakresie struktur własnościowych i organizacyjnych. Nie jest to bynajmniej norma powszechnie obowiązująca czy nawet odpowiednia dla każdego państwa. W gruncie rzeczy taki kierunek przyjęły w pełni niemal wyłącznie państwa najwyżej rozwinięte, dominujące w gospodarce światowej, poddane, po recesji związanej z „szokiem naftowym” (w 1973 r.), wyzwaniom restrukturyzacji gospodarczej. W gospodarkach modernizujących się (lub ulegających transformacji), czyli zarazem opóźnionych w rozwoju, państwo stoi w obliczu wyraźnie innych warunków wymagających uwzględnienia przy formułowaniu polityki energetycznej. Obejmują one – oprócz związanych z celami lub wyzwaniami typowymi dla najbardziej zaawansowanych gospodarek (np. z bezpieczeństwem energetycznym, oszczędnością w gospodarowaniu surowcami energetycznymi i konkurencyjnością w skali międzynarodowej, ochroną środowiska naturalnego, promowaniem rozwoju regionalnego, itp.) – stosunkowo wysoki poziom zakłóceń równowagi rynkowej, stosunkowo ostry deficyt bilansu płatniczego, chroniczny niedostatek kapitału, stosunkowo liczny segment konsumentów energii żyjących w ubóstwie czy stosunkowo wysoki udział paliw tradycyjnych w wytwarzaniu energii. Polityka energetyczna formułowana w ramach takich ograniczeń nie może nie zmierzać do stworzenia właściwych im warunków funkcjonowania sektora, do jego „oscylowania” w pobliżu takiego modelu rynku, który by generował ceny zapewniające osiągnięcie pożądanej efektywności energetyki i jednocześnie pozwalał na wzajemne pogodzenie innych (nie zawsze ze sobą zgodnych) celów. Takie zadanie wymaga rozwiązań kompromisowych, przy czym im więcej celów do pogodzenia, tym mniej oczywista korzyść z ograniczenia regulacji na rzecz zwiększenia konkurencyjności²⁾.

W powyższym krótkim wprowadzeniu teoretycznym kryje się dylemat polityki energetycznej Polski w okresie transformacji oraz jednocześnie przesłanki dla działalności Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Jak postrzegać cele i priorytety polityki energetycznej oraz ich wewnętrzną hierarchię w świetle przyjętych ostatnio przez państwo rozwiązań prawno-organizacyjnych? Jak budować zasady wzajemnej zgodności i porządku realizacji tych celów? Jakie cechy ma mieć model rynku, który pozwolił by w przewidywalnej perspektywie na osiągnięcie możliwie najwyższej efektywności sektora energetycznego w Polsce i jednocześnie na osiągnięcie możliwie wysokiego stopnia wewnętrznej zgodności tego i innych celów?

Kilka lat funkcjonowania instytucji regulatora w Polsce, to – jak się wydaje – dostateczny czas na włączenie się do dyskusji nad modelem rynku energetycznego, rynku rozumianego zarazem jako proces realizacji (inaczej: suma transkacji kupna-sprzedaży) towaru, jakim jest energia, począwszy od jego wytworzenia aż po jego całkowite zużycie (konsumpcję), oraz jako instytucja ekonomiczna umożliwiająca ten proces, z właściwą dla niej infrastrukturą prawną, własnościową i organizacyjną. Ze wszech miar jest pożądane, aby do dyskusji nad wyborem odpowiedniego modelu rynku wnieśli swój wkład ludzie, którym przypadła znacząca rola w implementacji tego jakże ważnego celu polityki energetycznej, ludzie stanowiący kadry URE.

Geneza niniejszego opracowania wiąże się z inicjatywą Prezesa URE, która na początku 2001 r. została zaadresowana do wszystkich jednostek organizacyjnych urzędu. Zachęcała ona do wzięcia udziału w zbiorowym przedsięwzięciu, zmierzającym do uporządkowania i usystematyzowania podstawowych pojęć, problemów i koncepcji składających się na szeroko rozumiane zagadnienia rynku energii w podlegającej transformacji gospodarce Polski. Propozycja ta stwarzała ogólną inspirację oraz zawierała szerokie ramy tematyczne, dając potencjalnym autorom pole wyboru i inwencji.

Intencją Pomysłodawcy tego opracowania było bowiem m.in. również wyzwolenie refleksji i pobudzenie inwencji w podejściu do rozwiązywania lub realizacji konkretnych zadań wynikających z polityki energetycznej.

Wreszcie, u genezy całego przedsięwzięcia kryło się oczekiwanie, że przez liczny udział w dyskusji nad wyraźnie zarysowanym, wspólnym problemem uformuje się względnie jednolity punkt widzenia lub że zostaną jasno określone punkty sporne. Innymi słowy, chodziło o to, by ludzie, którzy razem realizują zadania regulacji sektora energetycznego w Polsce uzyskali świadomość nie tylko wspólnoty celów, ale i wspólnego podejścia oraz „filozofii działania”.

Zamiar przygotowania tej publikacji w oparciu o liczny, spontaniczny udział pracowników URE, dokonujących swobodnego wyboru tematu wypowiedzi, w ramach ogólnie zakreślonej i wstępnie ustrukturyzowanej tematyki, nie powiódł się w pełni. Niektórych ważnych obszarów tematycznych nie udało się wypełnić treścią, a w przypadku innych, pewne istotne zagadnienia zostały opracowane wyrywkowo lub wielokrotnie (a często – podobnie) przez różne osoby.

Z licznego zbioru nadesłanych wypowiedzi zostało wybranych kilkanaście najbardziej reprezentatywnych i najbardziej pogłębionych. Teksty te uległy pogrupowaniu w trzech podstawowych częściach, odpowiadających tradycyjnemu podziałowi na główne podsektory energetyki: elektroenergetykę, ciepłownictwo i gazownictwo, i to w taki sposób, by każda z tych części obejmowała rozważania nad przyjętym lub pożądanym modelem rynku, strategią praktycznej realizacji tego modelu i problemami okresu przejściowego. Te podstawowe części poprzedza wprowadzenie, zawierające ogólną filozofię zmian w rynku energii, a zamykają rozważania nad przyszłością reformy.

Warto dodać, że w ostatecznej postaci niniejsza publikacja nie reprezentuje jednolitego (ani tym bardziej oficjalnego) stanowiska regulatora, a – ze względu na świadome i celowe założenie – indywidualne poglądy jej poszczególnych Autorów. Można żywić nadzieję, że nie tylko dodaje jej to kolorytu, ale także – przede wszystkim – stwarza zachętę do dalszej pogłębionej i konstruktywnej dyskusji.

Marek Okólski