Urząd Regulacji Energetyki 3.3 Regulacja przedsiębiorstw energetycznych funkcjonujących w formule trzeciej strony finansującej – TSF w szczecińskim Północno-Zachodnim Oddziale Terenowym - Ciepłownictwo - stan, taryfowanie, problemy -

Biorąc powyższe pod uwagę można sformułować podstawowe cele faktycznej realizacji inwestycji przez stronę trzecią. Celami tymi są:

Praktycznie przedsiębiorstwa energetyczne działające w oparciu o tę formułę dokonują wymiany kotłowni węglowych na ekologiczne kotłownie gazowe lub olejowe. Modernizacja źródeł ciepła w całości jest finansowana ze środków pochodzących z kredytów bankowych uzyskanych przez firmy TSF. Kredyty spłacane są w okresie obowiązywania konkretnej umowy z odbiorcą. Po dokonaniu modernizacji źródeł ciepła firma TSF przez okres trwania umowy z odbiorcą (okres od 5 do 10 lat) dostarcza ciepło ze zmodernizowanego źródła ciepła, a odbiorca uiszcza comiesięczne opłaty na warunkach określonych w umowie z odbiorcą. Tak skonstruowane umowy, które składają się niejako z dwóch części, umowy o dostawę ciepła oraz umowy cywilnoprawnej o modernizację źródła ciepła, powodują trudności w ustaleniu warunków rozliczania się z odbiorcą za modernizację i w ustaleniu ceny ciepła.

Odbiorcy podpisując tego typu umowy decydują się na zawarte w nich ceny ciepła, które w pierwszych latach pracy zmodernizowanego źródła, kiedy następuje spłata inwestycji, są bardzo wysokie. Znaczna obniżka kosztów i cen powinna nastąpić po zakończeniu okresu trwania umowy kiedy odbiorcy staną się właścicielami zmodernizowanych kotłowni. W procesie taryfowania przedsiębiorstwa, TSF – podobnie jak inne przedsiębiorstwa energetyczne – przedstawiają koszty wytwarzania, przesyłania i dystrybucji oraz obrotu ciepłem w zależności od rodzaju prowadzonej działalności. W przypadku TSF decydujący wpływ na wysokość cen i stawek opłat mają ponoszone koszty inwestycyjne (zwiększone koszty amortyzacji oraz wysokie koszty finansowe związane z modernizacją).

Umowy pomiędzy odbiorcami ciepła, a przedsiębiorstwami TSF zawierane są w taki sposób, iż na czas trwania umowy tj. wykonania oraz spłacenia przez odbiorcę inwestycji zmodernizowane urządzenia są własnością przedsiębiorstwa finansującego, a amortyzacja staje się składnikiem ich kosztów. Zgodnie z ustawą o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654 z późn. zm.) w myśl art. 16j, podatnicy mogą indywidualnie ustalić stawki amortyzacyjne dla używanych lub ulepszonych środków trwałych, po raz pierwszy wprowadzonych do ewidencji, z tym że okres amortyzacji nie może być krótszy niż 24, 36 lub 60 miesięcy (w zależności od wartości początkowej środka trwałego oraz grupy klasyfikacji środków trwałych) zatem w takim wypadku urządzenia infrastruktury energetycznej – w świetle przepisów podatkowych – mogą być amortyzowane stawką 20%. Z uwagi na fakt, iż amortyzacja jest kosztem, a nie wydatkiem, przedsiębiorstwa TSF chętnie z tego przepisu korzystają, zwłaszcza, że tak liczona amortyzacja pozwala na przeznaczenie środków na spłatę rat zaciągniętych kredytów inwestycyjnych (z reguły roczny odpis amortyzacyjny pokrywa się z ratą spłaty kredytu). Ponadto zwiększona do 20% stawka amortyzacji daje efekt podatkowy, tzn. koszty uzyskania przychodów stają się większe, a podatek dochodowy mniejszy. Tak przyjęta amortyzacja powoduje całkowite umorzenie środków trwałych w czasie trwania umowy.

Kolejnym, obok amortyzacji, istotnym składnikiem kosztów przedsiębiorstw TSF są koszty finansowe. Stanowią one integralną część kosztów przedsiębiorstw działających w oparciu o tę formułę, a fakt ich ponoszenia wynika z istoty działalności tego typu firm. Firma taka zwykle zaciąga kredyt za odbiorcę energii (który z reguły nie posiada zdolności kredytowej) i ponosi koszty odsetek od kredytów. Bardzo często kredyty na sfinansowanie inwestycji zaciągane są w walucie obcej (EURO lub USD). Kredyty komercyjne na cele inwestycyjne udzielane są przez banki na bardzo zróżnicowanych warunkach. Oprocentowanie kredytów komercyjnych najczęściej jest zmienne i bazuje na wskaźnikach WIBOR, powiększonych o marżę banku. Inną formą finansowania inwestycji jest leasing finansowy.

Wzrost kosztów działalności firm typu TSF (a w konsekwencji wzrost cen ciepła) powodowany jest ponadto systematycznym podwyższaniem czynszu dzierżawnego pomieszczeń kotłowni przez ich właścicieli tj. odbiorców ciepła.

Przedsiębiorstwa TSF – jako przedsiębiorstwa energetyczne – nie są zwolnione z obowiązku przedkładania Prezesowi URE taryf do zatwierdzenia. Organ regulacyjny – zgodnie z ustawowym obowiązkiem – uwzględniając interes przedsiębiorstwa energetycznego, jak i odbiorców ciepła, ma wpływać na kształtowanie ceny m.in. poprzez weryfikację kosztów.

Doświadczenia Północno-Zachodniego Oddziału Terenowego URE z siedzibą w Szczecinie wykazały, że przedsiębiorstwa TSF, proponują do zatwierdzenia w taryfach dla ciepła stawki opłat, których nie przewidują przepisy rozporządzeń wykonawczych do ustawy Prawo energetyczne. Powołując się na specyfikę swojej działalności oraz ponoszone koszty związane z zaciąganymi kredytami na modernizację źródeł oraz faktem, iż odbiorca powinien w okresie trwania umowy spłacić inwestycję, firmy TSF kalkulują stawki opłat za modernizację źródła ciepła wyrażone w zł za MW zainstalowanej mocy cieplnej. Tak określone stawki opłat są niezgodne z obowiązującymi przepisami wykonawczymi.

Umowy o finansowanie inwestycji energetycznych przez stronę trzecią z odbiorcą ciepła (najczęściej są to gminy) zawsze zawierają klauzulę dotyczącą waloryzacji cen. Warunki umowy przewidują najczęściej możliwość zmiany cen ciepła w oparciu o wskaźniki inflacji publikowane w dziennikach GUS, a także w przypadku zmiany cen paliwa, energii elektrycznej czy kursu walut. Takie zapisy umowy stoją w sprzeczności z przepisami rozporządzenia taryfowego.

Systematyczne wzrosty opłat, w oparciu o powyższe zapisy, doprowadziły do konfliktów w kilku miejscowościach województw zachodniopomorskiego i lubuskiego pomiędzy liczną grupą odbiorców a przedsiębiorstwami TSF. Bezprawne wprowadzanie przez te przedsiębiorstwa wyższych cen ciepła powodowało wstrzymywanie płatności przez odbiorców a w konsekwencji odcięcie dostaw ciepła przez wytwórcę. Najbardziej drastyczne przypadki to wstrzymanie dostaw ciepła w okresie zimowym (grudzień, w tym okres świąteczny) do budynków mieszkalnych, szkół oraz przedszkoli. Dostawca poprzez wstrzymywanie dostaw ciepła zamierzał narzucić odbiorcy swoje stanowisko w zakresie arbitralnie wprowadzonej ceny i zapewne liczył na to, że brak alternatywnych źródeł dostaw ciepła zmusi odbiorcę do akceptacji tej ceny.

Ceny i stawki opłat, proponowane do zatwierdzenia przez analizowaną grupę przedsiębiorstw energetycznych, były z reguły zdecydowanie wyższe od cen ciepła proponowanych przez tradycyjne przedsiębiorstwa ciepłownicze.

Przedstawiane dotychczas przez przedsiębiorstwa TSF do zatwierdzenia ceny i stawki opłat z uwagi na ich wysokość oraz brak rzetelnego i jednoznacznego uzasadnienia kosztów przyjmowanych do ich kalkulacji powodowały, iż Prezes URE odmawiał zatwierdzenia taryf jako niezgodnych z art. 45 i 46 ustawy – Prawo energetyczne.

Duży wpływ na wzrost poziomu cen ma zmiana rodzaju paliwa; w kotłowniach stosowany był dotychczas węgiel lub miał węglowy, a w wyniku modernizacji został zastąpiony gazem ziemnym lub olejem opałowym. W strukturze kosztów wytwarzania paliwa stanowią od 40 do 60% kosztów całkowitych. Najczęściej stosowany jest olej opałowy, którego cena w latach 1999-2000 znacznie wzrosła z 0,60 zł na 1,20 zł za litr.

Udział amortyzacji w łącznych kosztach wytwarzania ciepła kształtuje się na poziomie nawet do 40%. Sytuacja taka wynika ze stosowania indywidualnie ustalanych stawek amortyzacyjnych na podstawie przepisów art. 16j ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, a proponowana stawka amortyzacji wynosi do 20%.

Okres eksploatacji urządzeń infrastruktury energetycznej przewidywany jest na 20 lat, czyli na czas zdecydowanie dłuższy niż 5 lat. W związku z powyższym do celów ustalenia kosztów uzasadnionych wytwarzania, przesyłania i dystrybucji ciepła oraz cen i stawek opłat, stawki amortyzacji powinny być przyjmowane zgodnie z rzeczywistym okresem eksploatacji tych urządzeń, tj. „Wykazem rocznych stawek amortyzacji” stanowiącym załącznik do ww. ustawy o podatku dochodowym. W grupie 6 wykazu kotły i maszyny energetyczne amortyzowane są stawką 7%. Stosowanie współczynników podwyższających lub stosowanie stawek amortyzacyjnych ustalonych indywidualnie nie znajduje uzasadnienia zarówno z punktu widzenia kształtowania cen i stawek opłat jak i ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen, zwłaszcza że zastosowanie podstawowych stawek amortyzacji pozwoli z pewnością na obniżenie cen i stawek opłat proponowanych przez przedsiębiorstwa TSF.

Udział kosztów wynagrodzeń w kosztach ogółem nie był duży (od 2 do 8%). Tak niski udział wynika z zatrudniania specjalistycznych firm do obsługi serwisowej kotłowni. Działanie takie obniża koszty wynagrodzeń, jednakże generuje koszty „usług obcych” powodując jedynie pozorne oszczędności. Inne koszty, tj. energia elektryczna oraz opłaty za środowisko nie mają znaczącego wpływu na kształtowanie cen ciepła, gdyż ich udział w strukturze kosztów jest niewielki. Zdecydowanie jednak koszty te uległy obniżeniu w nowoczesnych, energooszczędnych i ekologicznych źródłach ciepła. Udział kosztów ogólnozakładowych (zarządu) nie odbiega swoją wysokością od poziomu tych kosztów w innych przedsiębiorstwach energetycznych.

Ważnym elementem mającym wpływ na wysokość cen i stawek opłat w taryfie dla ciepła jest ustalenie zysku. Zgodnie z § 25 ust. 2 rozporządzenia taryfowego przy ustalaniu cen i stawek opłat dopuszcza się uwzględnienie zysku, którego wysokość wynika z analizy nakładów na przedsięwzięcia inwestycyjne ujęte w planach inwestycji, przy zapewnieniu ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen.

Przedsiębiorstwa TSF, mimo zmiany przepisów wykonawczych do ustawy – Prawo energetyczne, w dalszym ciągu posługują się anachronicznym pojęciem marży zysku w odniesieniu do kosztów całkowitych, która w składanych wnioskach taryfowych określana była w wysokości od 10 do 20%. Prawo energetyczne w jednakowy sposób traktuje wszystkie przedsiębiorstwa energetyczne, niezależnie od przedmiotu działalności oraz rodzaju własności, a wyżej opisane działania są realizowane przez regulatora w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia taryfy dla ciepła. Przedsiębiorstwa TSF niechętnie godzą się na takie podejście do ustalania kosztów uzasadnionych oraz cen i stawek opłat za ciepło.

W przeświadczeniu tych firm, taryfa – niezależnie od konieczności pokrycia kosztów wytwarzania – powinna zapewnić szybki zwrot poniesionych nakładów inwestycyjnych. Ponieważ taryfa nie spełnia ich oczekiwań w zakresie wzrostu, jak i poziomu cen i stawek opłat, przedsiębiorstwa te szukają innej drogi zapewniającej zwrot i rekompensatę poniesionych nakładów inwestycyjnych poprzez zawieranie odrębnych umów cywilnoprawnych z gminami np. umowy o zarządzaniu ciepłem.

Ceny proponowane do zatwierdzenia przez przedsiębiorstwa TSF odbiegają w znacznym stopniu od cen zatwierdzonych w taryfach dla ciepła innych przedsiębiorstw energetycznych. Średnie ceny z wytwarzania ciepła zatwierdzone w 2001 r. w województwach podlegających właściwości terytorialnej Oddziału Terenowego URE w Szczecinie kształtują się następująco:

1. dla kotłowni opalanych olejem opałowym:
1. województwo zachodniopomorskie – 46,30 zł/GJ,
2. województwo lubuskie – 47,70 zł/GJ,
2. dla kotłowni opalanych gazem ziemnym:
1. województwo zachodniopomorskie – 34,74 zł/GJ,
2. województwo lubuskie – 38,29 zł/GJ.

Proponowane do zatwierdzenia przez przedsiębiorstwa usług energetycznych TSF ceny ciepła są nawet kilkakrotnie wyższe od przedstawionych powyżej średnich jednoskładnikowych cen ciepła. Średnia cena ciepła w składanych wnioskach taryfowych przedsiębiorstw TSF kształtowała się w granicach od 55,00 zł/GJ do 217,00 zł/GJ. Wzrosty cen i stawek opłat dla odbiorców sięgały nawet do kilkuset procent w stosunku do cen ostatnio stosowanych. Dla porównania w 2001 r. w 67 zatwierdzonych taryfach dla ciepła w OT w Szczecinie średni wzrost cen i stawek opłat wyniósł 10,61%, przy średniej krajowej 10,50%.

Opisana wcześniej problematyka wzrostu cen ciepła powoduje niekiedy zwiększenie zaległości płatniczych odbiorców, a w skrajnych przypadkach może prowadzić do wstrzymania dostaw ciepła. Wówczas, na wniosek strony, w postępowaniu administracyjnym Prezes URE w trybie art. 8 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. z 1997 r. Nr 54, poz. 348, z późn. zm.) rozstrzyga spór określając czy wstrzymanie dostaw ciepła było nieuzasadnione, czy też odbyło się na podstawie przesłanek określonych w przepisach prawa.

W trakcie trwania postępowań w ww. przypadkach, niejednokrotnie zachodziła potrzeba wydania postanowienia na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy – Prawo energetyczne nakazującego kontynuację dostaw ciepła do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu przez Prezesa URE. Nierealizowanie powyższego obowiązku nałożonego prawomocnym postanowieniem stanowiło natomiast podstawę do orzekania wobec przedsiębiorstw energetycznych o nałożeniu grzywny celem przymuszenia.

Do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wprowadzonej ustawą z dnia 8 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o dopłatach do oprocentowania niektórych kredytów bankowych, ustawy – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, ustawy – Ordynacja podatkowa, ustawy o finansach publicznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych – w związku z jej dostosowaniem do prawa Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 122, poz. 1315) upomnienia wraz z pouczeniami o wszczęciu postępowania egzekucyjnego wydawane były przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, który zgodnie z § 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji był organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji obowiązków niepieniężnych.

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Obok nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, w przypadku gdy egzekucja dotyczy nałożonego na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązku, którego wykonanie można zlecić innej osobie do wykonania – organ wykonawczy może zastosować tryb wykonania zastępczego. Polega to na wykonaniu obowiązku za przedsiębiorstwo energetyczne, w tym wypadku wznowieniu dostaw ciepła.

W praktyce oddziału wstrzymanie dostaw w okresie świątecznym (grudzień-styczeń) przy minusowej temperaturze zewnętrznej w kilku miejscowościach uznano w formie decyzji administracyjnej za czyn, który spełnia znamiona przestępstwa określonego w przepisie art. 165 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w brzmieniu: kto sprowadza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób albo dla mienia w wielkich rozmiarach powodując uszkodzenie lub unieruchomienie urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności urządzenia dostarczającego wodę, światło, ciepło, gaz, energię albo urządzenia zabezpieczającego przed nastąpieniem niebezpieczeństwa powszechnego lub służącego do jego uchylenia podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Brak wznowienia przez przedsiębiorstwo energetyczne dostaw ciepła, pomimo postanowień nakazujących ich wznowienie i uruchomienia procedury egzekwującej jego wykonanie, stanowiło również podstawę do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania karnego do prokuratora apelacyjnego, z powodu wystąpienia powyższych przesłanek.

Zatem w związku z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi dotyczącymi rozstrzygnięcia w trybie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo energetyczne sporów dotyczących wstrzymania dostaw ciepła, niejednokrotnie zachodziła potrzeba wszczynania i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak również współpracy z organami ścigania w ramach procedur określonych w Kodeksie karnym.

Przytoczone przykłady świadczą o tym, że zasadniczą przyczyną powstałych konfliktów jest nieprzestrzeganie przez przedsiębiorstwo TSF obowiązków związanych z opracowaniem taryfy w prawidłowym kształcie oraz brak umów o dostarczanie ciepła dostosowanych do wymogów ustawy – Prawo energetyczne. Gdyby przedsiębiorstwo uzyskując koncesję miało świadomość wynikających z tego obowiązków i opracowało jednocześnie prawidłową taryfę dla ciepła oraz uzyskało decyzję o jej zatwierdzeniu przez Prezesa URE, do sporów i konfliktów prawdopodobnie by nie doszło. Również odbiorcy ciepła zaakceptowaliby i płacili cenę zweryfikowaną przez Prezesa URE. Ponadto zatwierdzenie taryfy umożliwiłoby dostosowanie umów o dostarczanie ciepła do wymogów ustawy – Prawo energetyczne.

Niezależnie od działań egzekucyjnych przedsiębiorstwom tym na mocy art. 56 ustawy – Prawo energetyczne zostały wymierzone kary pieniężne za zmiany cen bez przestrzegania obowiązku przedłożenia ich do zatwierdzenia przez Prezesa URE.

W nawiązaniu do przedstawionych powyżej przypadków szczególnej kalkulacji taryf ciepła przez usługowe przedsiębiorstwa energetyczne warto przypomnieć podstawowe zasady, którymi kieruje się regulator w toku weryfikacji wniosków taryfowych:

• Prawo energetyczne wraz z przepisami wykonawczymi w sposób równy traktuje wszystkie podmioty prawne pragnące działać na rynku energetycznym. Nie różnicuje w tym zakresie podmiotów, lecz jedynie wymaga aby miały one siedzibę lub miejsce zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy), a warunkiem prowadzenia działalności jest uzyskanie koncesji stosownej do zakresu prowadzonej działalności,
• celem ustawy jest stworzenie warunków zapewniających bezpieczeństwo energetyczne kraju a odbiorcom paliw i energii zapewnienie ich racjonalnych cen. Podkreślenia wymaga neutralność ustawy wobec własności – jej adresatem jest przedsiębiorstwo energetyczne bez względu na formę prawną i własnościową. Zasadą jest też zgodność ustawy z dorobkiem prawnym Unii Europejskiej sformułowanym w dyrektywach oraz Europejskiej Karcie Energetycznej,
• wyraźnie trzeba podkreślić, że ustawa nie pozwala na dowolność kształtowania cen za usługi związane z wytwarzaniem, przesyłaniem i dystrybucją oraz obrotem paliwami i energią.

Działania przedsiębiorstw w oderwaniu od postanowień ustawy Prawa energetycznego prowadzą zwykle do konfliktów z odbiorcami ciepła oraz niezasadnych roszczeń przedsiębiorców wobec decyzji Prezesa URE. Stwierdzić zatem należy brak dostatecznej znajomości obowiązujących aktów prawnych (zarówno przez przedsiębiorstwa TSF jak i odbiorców, np. zarządy gmin) oraz, w niektórych przypadkach, brak poszanowania prawomocnych decyzji organu regulacyjnego.