Mirosław Duda
Autor jest doradcą Prezesa URE
Biuletyn URE 1/1998
Po wielu latach dyskusji nad nowym kształtem uregulowań prawnych sfery zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii Sejm na posiedzeniu w dniu 10 kwietnia 1997 roku przyjął ostateczny kształt ustawy - Prawo energetyczne. Ustawa weszła w życie 5 grudnia 1997 roku. Zawiera ona nowoczesne uregulowania gospodarki paliwami i energią, umożliwiające wprowadzenie mechanizmów rynkowych do sektora energetycznego, a jednocześnie jej przepisy chronią interesy odbiorców tego specyficznego "towaru", jakim są paliwa i energia.
Konieczność nowej ustawy wynikła ze zmian, jakie zachodzą w gospodarce narodowej, w tym również w sektorze paliwowo-energetycznym. Rozpoczęte reformy w tym sektorze w kierunku zwiększenia efektywności zaopatrzenia kraju w paliwa i energię coraz częściej napotykały na przeszkody prawne, związane z niedostosowaniem obowiązujących do niedawna przepisów do zmieniających się zasad gospodarki. Niezbędne było dostosowanie uregulowań prawnych do realizacji głównych celów polityki energetycznej t.j.:
Zapewnienie bilansu energetycznego w warunkach otwartej na świat gospodarki w kraju nie stanowi obecnie problemu. Nie odczuwamy braków paliw i energii również dzięki strukturalnym zmianom gospodarki i obniżonemu zapotrzebowaniu. Mamy obecnie stosunkowo duży nadmiar potencjału dostaw przedsiębiorstw energetycznych. Jednocześnie gospodarka krajowa ma jeszcze duże możliwości zwiększania produktu krajowego brutto przy dotychczasowym poziomie zużycia paliw i energii dzięki napływowi nowoczesnych energooszczędnych technologii i oszczędnemu gospodarowaniu energią przez użytkowników. Po okresie transformacji należy oczekiwać wzrostu zapotrzebowania, zwłaszcza na energię elektryczną, gdyż jest ona, jak wiadomo, nośnikiem rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego.
Istniejący potencjał dostaw paliw i energii może się jednak szybko zmniejszać ze względu na duży stopień zużycia majątku przedsiębiorstw oraz konieczność jego przystosowania do wzrastających wymogów ochrony środowiska. Niezbędne są zatem już obecnie inwestycje odtworzeniowe i modernizacyjne. Wykonanie tych inwestycji wymagać będzie zarówno polepszenia kondycji finansowej przedsiębiorstw, jak i stworzenia warunków do pozyskania prywatnego kapitału inwestycyjnego, gdyż nie przewiduje się już w zasadzie inwestycji energetycznych finansowanych z budżetu państwa.
Wzrastające potrzeby inwestycyjne nie mogą być jednak pokryte tylko poprzez wzrost cen. Nie pozwala na to obecna sytuacja gospodarstw domowych w Polsce, w których udział kosztów energii stanowi 8-12% budżetów domowych, podczas gdy w krajach rozwiniętych nie przekracza średnio 5%. Niezbędne jest zatem zwiększenie efektywności przemysłu paliwowo-energetycznego oraz racjonalizacja użytkowania paliw i energii. W zakresie racjonalizacji użytkowania istnieją bardzo duże możliwości związane z rynkową reformą całej gospodarki kraju. Obecnie efektywność użytkowania energii w naszym kraju, liczona wartością Produktu Krajowego Brutto na jednostkę zużytej energii pierwotnej, jest około czterokrotnie niższa niż średnio w krajach Unii Europejskiej. Jest to spowodowane spuścizną po starym nieefektywnym systemie gospodarki centralnie sterowanej oraz specyficzną strukturą zaopatrzenia kraju w energię z niskim udziałem wysokoproduktywnych nośników energii, jakim są paliwa ciekłe i gazowe oraz energia elektryczna.
Zwiększenie efektywności przemysłu paliwowo-energetycznego zamierza się osiągnąć w rozpoczętym już procesie reform przede wszystkim przez:
Obowiązująca do niedawna ustawa o gospodarce energetycznej z 6 kwietnia 1984 r. wydana w warunkach państwowej gospodarki nakazowo - rozdzielczej, nie odpowiadała obecnym potrzebom i przyszłym zamierzeniom. Operowała usuniętym z kodeksu cywilnego pojęciem "jednostki gospodarki uspołecznionej" i nie zawierała uregulowań dotyczących funkcjonowania przedsiębiorstw energetycznych o różnych formach własności. Nie była również dostosowana do gospodarki rynkowej w sektorze paliwowo-energetycznym.
Uchwalona 10 kwietnia 1997 r. ustawa - Prawo energetyczne traktuje w jednakowy sposób wszystkie rodzaje przedsiębiorstw energetycznych, niezależnie od rodzaju i pochodzenia własności, a więc zarówno przedsiębiorstwa państwowe, jak i prywatne, komunalne i spółdzielcze. Jest to realizacja zasady niedyskryminacji podmiotów, do stosowania której Polska zobowiązała się w porozumieniach międzynarodowych.
Spod działania ustawy wyłącza się tylko niektóre działalności państwowych jednostek organizacyjnych o specjalnym charakterze.
Wobec nowości zagadnień prawnych w tej dziedzinie oraz trudnego procesu reform zakres przedmiotowy ustawy został zawężony do regulacji podstawowych, a rozwiązania szczegółowe, w ramach uregulowań ustawowych, będą określone przez bardziej elastyczne przepisy wykonawcze. Umożliwiło to stworzenie projektu jednej ustawy dla działalności całego sektora paliwowo-energetycznego, poza sprawami pozyskiwania paliw kopalnych i eksploatacji złóż oraz wykorzystywania energii atomowej, które są uregulowane w ustawach Prawo górnicze i geologiczne oraz Prawo atomowe.
Nowa ustawa - Prawo energetyczne wraz z przepisami wykonawczymi oraz innymi ustawami dotyczącymi energetyki, tworzyć będzie krajowy poziom regulacji działalności energetycznych. Przepisy wykonawcze zawierać będą jednolite dla całego kraju szczegółowe warunki działania podmiotów w poszczególnych podsektorach. Oprócz tego ustawa wprowadza poziom regulacji indywidualnej niektórych rodzajów działalności podmiotów gospodarczych w postaci koncesji i decyzji ustawowego organu regulacji.
Szeroki zakres ustawy wywołał potrzebę zdefiniowania określeń i pojęć używanych w ustawie, które umożliwiałyby jednoznaczne formułowanie przepisów odnoszących się do różnych podsektorów energetycznych oraz nowej formy działalności energetycznej jaką jest świadczenie sieciowych usług przesyłowych. Z tego względu przy korzystaniu z ustawy należy zwracać baczną uwagę na używane w niej definicje określeń. Chodzi zwłaszcza o pojęcie "przesyłanie", które oznacza "transport paliw lub energii za pomocą sieci bez specyfikacji rodzaju sieci". Przesyłanie, w rozumieniu ustawy, występuje zarówno w sieciach tradycyjnie zwanych "przesyłowymi", jak i w sieciach rozdzielczych czy tradycyjnie zwanych "dystrybucyjnymi". Dystrybucja w rozumieniu ustawy, a więc "rozdział i dostarczanie do odbiorców paliw lub energii za pomocą sieci", może występować również w sieciach "przesyłowych". Dystrybucja jest pojęciowo związana z posiadaniem towaru, który się rozdziela, a więc z jego zakupem a potem sprzedażą, co w ustawie określono jako "obrót". W rozwiniętej gospodarce rynkowej sieciowych nośników energii możliwe jest istnienie przedsiębiorstw, które zajmują się tylko przesyłaniem energii, bez prowadzenia obrotu i dystrybucji. Ustawa operuje określeniami "paliwa i/lub energia", w których pod pojęciem "energii" na potrzeby ustawy rozumie się tylko energię przetworzoną a nie w ogóle energię. Również pod określeniem "ciepło" definiuje się tylko "energię cieplną w wodzie gorącej, parze lub innych nośnikach" w rozumieniu często używanego określenia "ciepło scentralizowane". Określenie to nie zawiera w sobie energii cieplnej ze spalania paliw.
Istotne jest określenie w ustawie "przedsiębiorstwa energetycznego", które oznacza "podmiot gospodarczy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wywarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania oraz dystrybucji paliw lub energii lub obrotu nimi". Jeśli przedsiębiorstwo owe rodzaje działalności prowadzi na własne potrzeby, nie jest przedsiębiorstwem energetycznym w rozumieniu ustawy.
Analogiczna sytuacja występuje w przypadku określenia "sieci". W ustawie określa się, że są to "instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania i dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstw energetycznych". Ustawa nie dotyczy więc sieci należących do przedsiębiorstw nie będących przedsiębiorstwami energetycznymi w rozumieniu ustawy.
Na uwagę zasługuje również definicja "odbiorcy". W rozumieniu ustawy odbiorcą jest " każdy, kto otrzymuje lub pobiera paliwa lub energię na podstawie umowy z przedsiębiorstwem energetycznym". W tym sensie przedsiębiorstwa dystrybucyjne są również odbiorcami w stosunku do przedsiębiorstw, które dostarczają im paliwa lub energię do dystrybucji odbiorcom finalnym.
Ustawa w nowy sposób precyzuje obowiązki przedsiębiorstw energetycznych w zakresie dostarczania paliw i energii. Nakłada ustawowy obowiązek na przedsiębiorstwa sieciowe (w sformułowaniu ustawy "zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją paliw lub energii") do utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji dostaw paliw lub energii w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Przepisy ustawy odnoszą się zarówno do przedsiębiorstw sieciowych, które nie mają własnych źródeł wytwarzania, jak i do przedsiębiorstw posiadających takie źródła (przedsiębiorstw pionowo zintegrowanych).
Ustawa nie formułuje obowiązków w zakresie dostarczania paliw lub energii dla przedsiębiorstw wytwórczych ani dla przedsiębiorstw zajmujących się tylko obrotem paliwami lub energią, dla których przewiduje się działanie konkurencyjnych mechanizmów rynkowych.
W celu umożliwienia wprowadzenia rynku konkurencyjnego w sieciach energetycznych ustawa dodatkowo zobowiązuje przedsiębiorstwa sieciowe do świadczenia usług przesyłowych paliw lub energii, wydobywanych lub wytwarzanych w kraju, na rzecz uprawnionych do tego odbiorców, jeśli pozwalają na to warunki techniczne i ekonomiczne. Jest to realizacja zasady dostępu stron trzecich do sieci (third party access - TPA). Świadczenie tych usług nie może obniżać niezawodności dostarczania oraz jakości paliw lub energii poniżej poziomu określonego odrębnymi przepisami, a także nie może powodować, niekorzystnej zmiany cen oraz zakresu dostarczania paliw lub energii do innych podmiotów przyłączonych do sieci.
Ograniczenie obowiązku świadczenia usług przesyłowych do rodzimych paliw i energii nie oznacza, że nie będą mogły być one świadczone w odniesieniu do paliw i energii importowanej, jeśli taki obowiązek będzie wynikał z porozumień międzynarodowych pomiędzy przedsiębiorstwami. Nie ma bowiem zakazu świadczenia takich usług.
Do określenia odbiorców uprawnionych do korzystania z usług przesyłowych ustawa upoważnia Ministra Gospodarki, który ma wydać rozporządzenie z harmonogramem uzyskiwania przez poszczególne grupy odbiorców praw do korzystania z tych usług, obejmującym okres nie dłuższy niż 8 lat od dnia wejścia ustawy w życie.
W nowych warunkach przedsiębiorstwa sieciowe będą ustawowo zobowiązane do zawarcia umowy na sprzedaż paliw lub energii lub umowy o świadczenie usług przesyłowych z uprawnionymi odbiorcami lub podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci. Należy podkreślić, że o tym, czy uprawniony odbiorca skorzysta z rynku konkurencyjnego w sieciach energetycznych, będzie decydował on sam. Ustawa nie zmusza odbiorców do poszukiwania tańszych dostawców sieciowych paliw i energii. Będą oni mogli wymagać nadal obsługi handlowej przez przedsiębiorstwo sieciowe, które dostarcza im fizycznie paliwa lub energię. Ze względów praktycznych, aby umożliwić zawieranie przez odbiorców tylko jednej umowy na zakup paliw lub energii, umowy o świadczenie usług przesyłowych będą mogły być zawierane również przez dostawców (wytwórców), działających z upoważnienia i na rzecz uprawnionych odbiorców.
Ustawa rozstrzyga istniejący obecnie problem realizacji i finansowania budowy i rozbudowy sieci, w tym przyłączeń odbiorców. Przedsiębiorstwa sieciowe będą ustawowo zobowiązane do zapewnienia realizacji i finansowania tych inwestycji dla sieci przewidzianych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na warunkach określonych w przepisach wykonawczych. Realizacja i finansowanie rozbudowy sieci i przyłączeń, które nie są przewidziane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, odbywać się będzie na podstawie umowy zainteresowanych stron.
Przedsiębiorstwa sieciowe elektroenergetyki i gazownictwa, jako naturalni monopoliści, będą zobowiązane do przedkładania swoich planów rozwoju do uzgodnienia przez organ regulacji. Plany te będą jednym ze źródeł informacji do opracowywania prognoz bilansu paliwowo-energetycznego w skali lokalnej i kraju oraz podstawowym dokumentem dla organu regulacji do weryfikacji zasadności kosztów przedsiębiorstw w procesie akceptacji taryf. W planach rozwoju przedsiębiorstwa sieciowe będą musiały rozpatrywać również przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie paliw i energii u odbiorców.
Nieco inne rozwiązanie w zakresie planowania ustawa zawiera dla zaopatrzenia w ciepło. Obowiązek planowania zaopatrzenia w ciepło spoczywać będzie na zarządach gmin, które będą opracowywać założenia i plany w ustawowym zakresie przy współpracy z przedsiębiorstwami ciepłowniczymi. Plany będą uzgadniane przez właściwego wojewodę i wprowadzane jako obowiązujące na terenie gminy. Do zadań własnych gmin ustawa zalicza również planowanie i organizację oświetlenia miejsc publicznych oraz finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg na terenie gminy z wyłączeniem autostrad. Ustawa przewiduje, że wydatki na realizację oświetlenia ulic, placów i dróg nie stanowiących mienia komunalnego będą pokrywane z budżetu państwa.
Ustawa daje prawną możliwość wstępu upoważnionym pracownikom przedsiębiorstw energetycznych na teren nieruchomości lub do pomieszczeń odbiorców w celu kontroli, konserwacji i napraw urządzeń będących własnością przedsiębiorstwa energetycznego, co ma istotne znaczenie, zwłaszcza dla poprawnego działania urządzeń pomiarowych.
W ustawie realizowana jest zasada rozdzielenia funkcji właścicielskich państwa od funkcji w dziedzinie kreowania polityki energetycznej i regulacji. Zasada ta została uwzględniona w reformie centrum gospodarczego państwa i w związku z tym rozdzielenie funkcji regulacyjnych od funkcji właścicielskich państwa wystąpi na wszystkich poziomach regulacji. Tym niemniej, dopóki w sektorze energetyki przeważać będą przedsiębiorstwa państwowe, istnieje naturalne niebezpieczeństwo wpływania państwa, jako właściciela, na funkcje państwa jako regulatora. W miarę rozwoju reformy gospodarczej w energetyce, określonej generalnie w przyjętych przez Radę Ministrów "Założeniach polityki energetycznej Polski do 2010 roku", stopniowo następować będzie prywatyzacja państwowych przedsiębiorstw energetycznych i owa kolizja funkcji państwa w sposób naturalny ulegać będzie zmniejszeniu.
Jako naczelny organ administracji rządowej właściwy w sprawach polityki energetycznej kraju ustawa czyni Ministra Gospodarki. Określa jego zadania i odpowiedzialność.
Zgodnie z ustawą założenia polityki energetycznej kraju będą uchwalane przez Radę Ministrów na wniosek Ministra Gospodarki. Będzie to wiodący dokument dla wszystkich organów państwa, które ustawowo są upoważnione do wydawania przepisów wykonawczych w dziedzinie zaopatrzenia kraju w paliwa i energię oraz koncesji i decyzji regulacyjnych.
Założenia polityki energetycznej powinny być opracowywane zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju kraju, a więc z uwzględnieniem wpływu gospodarki paliwowo-energetycznej na środowisko naturalne. Będą zawierać w szczególności ocenę bezpieczeństwa energetycznego państwa, prognozy bilansu paliwowo energetycznego i określenie polityki państwa w zakresie inwestycji energetycznych, racjonalizacji użytkowania paliw i energii, wykorzystania niekonwencjonalnych źródeł energii, koncesjonowania działalności przedsiębiorstw energetycznych, stanowienia cen paliw i energii, przekształceń własnościowych w sektorze, współpracy międzynarodowej, prac naukowo-badawczych w dziedzinie energii oraz propozycje zmian uregulowań prawnych.
Działania organów administracji państwowej będą musiały być zgodne z założeniami polityki energetycznej lecz oczywiście nie mogą być sprzeczne z ustawą - Prawo energetyczne i innymi ustawami regulującymi działalność podmiotów w sferze zaopatrzenia w paliwa i energię.
Ustawa powołała organ do spraw regulacji gospodarki paliwami i energią i promowania konkurencji. Organem tym jest Prezes Urzędu Regulacji Energetyki działający jako centralny organ administracji rządowej. Będzie on działał głównie w obszarach sektora paliwowo-energetycznego, gdzie występują monopole naturalne.
Natomiast wszędzie tam, gdzie istnieje obecnie lub zostanie stworzony rynek konkurencyjny, będzie działał nadal Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Jest to istotny wyróżnik przy rozdzieleniu kompetencji tych dwu obszarów interwencjonizmu państwa.
Do najważniejszych uprawnień i obowiązków organu regulacji energetyki należeć będzie w szczególności udzielanie koncesji, zatwierdzanie i kontrolowanie taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła, uzgadnianie planów rozwoju sieciowych przedsiębiorstw elektroenergetycznych i gazowniczych oraz kontrolowanie parametrów jakościowych dostaw i obsługi odbiorców paliw gazowych i energii elektrycznej. Organ regulacji otrzymał ustawowe upoważnienie do rozstrzygania sporów dotyczących świadczenia usług przesyłowych, odmowy zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła oraz nieuzasadnionego wstrzymania ich dostaw.
Od decyzji Prezesa URE przysługiwać będzie odwołanie do Sądu Antymonopolowego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych.
W procesie regulacji istotna jest niezależność Prezesa URE od właścicieli przedsiębiorstw, również w przypadku przedsiębiorstw państwowych. W celu zapewnienia tej niezależnosci ustawa stanowi, że Prezes URE będzie powoływany przez premiera na okres pięciu lat z możliwością jego wcześniejszego odwołania tylko w czterech przypadkach: choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie zadań, rażącego naruszania swoich obowiązków, popełnienia przestępstwa stwierdzonego prawomocnym wyrokiem sądu lub rezygnacji.
Ustawa zobowiązuje Prezesa URE do równoważenia w działaniach regulacyjnych interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii. Ich przedstawiciele wchodzą w skład siedmioosobowej Rady Konsultacyjnej przy Prezesie URE. Członków Rady powołuje premier spośród kandydatów zgłoszonych przez ogólnokrajowe organizacje środowisk energetycznych oraz ogólnokrajowe organizacje konsumentów, dla których ochrona konsumentów stanowi zadanie statutowe.
Podstawowym ustawowym narzędziem regulacyjnym działalności przedsiębiorstw energetycznych będzie koncesja. Konieczność wprowadzenia koncesjonowania działalności w sektorze paliwowo-energetycznym wynika z pojawienia się różnych form własności oraz liberalizacji cenotwórstwa energii i paliw. System koncesji jest stosowany szeroko w innych krajach o gospodarce rynkowej i był również stosowany w Polsce w okresie międzywojennym. Ogólnie koncesjonowaniem objęta będzie działalność w dziedzinie wytwarzania, magazynowania, przesyłania i dystrybucji paliw i energii oraz ich obrotu w wyspecyfikowanym przez przepisy ustawy zakresie.
Minister Gospodarki może określić w drodze rozporządzenia szczególne rodzaje i zakres działalności gospodarczej nie wymagające uzyskania koncesji. Koncesję na działalność objętą ustawą będzie mógł dostać każdy podmiot z siedzibą na terenie Polski, który wykaże odpowiednią zdolność techniczną, ekonomiczną i finansową oraz rzetelność w prowadzeniu działalności gospodarczej.
Każde przedsiębiorstwo może prowadzić różne rodzaje działalności, nie zawsze związane z koniecznością uzyskiwania koncesji. Pociąga to za sobą ustawowe wymaganie przejrzystego rozdzielenia kosztów poszczególnych rodzajów działalności przedsiębiorstwa, by organ regulacyjny mógł ocenić ich zasadność w odniesieniu do każdego rodzaju koncesjonowanej działalności. Ważnym elementem koncesji jest specyfikacja obowiązków koncesjobiorcy w stosunku do odbiorcy, które nie zawsze mogą być zunifikowane przepisami ustawy.
Ustawa nie zwalnia od obowiązku uzyskania odrębnych koncesji lub zezwoleń, wymaganych na podstawie odrębnych przepisów.
W ciągu 18 miesięcy od ogłoszenia ustawy, a więc do 5 grudnia 1998 roku, zostaną wydane z urzędu koncesje na wymagane ustawą rodzaje działalności wszystkim przedsiębiorstwom energetycznym działającym lub będącym w budowie w dniu ogłoszenia ustawy. Nowe przedsiębiorstwa energetyczne będą mogły otrzymać koncesje na działalność energetyczną, jeśli spełnią warunki ustawowe, a więc jeśli mają siedzibę na terenie Polski, dysponują środkami finansowymi i możliwościami technicznymi gwarantującymi prawidłowe wykonywanie koncesjonowanej działalności, zapewnią zatrudnienie osób o właściwych kwalifikacjach oraz posiadają decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na dotychczasowe warunki działania przedsiębiorstw, m.in. ze względu no to, że ceny na nośniki sieciowe były ustalane centralnie przez Ministra Finansów bez uwzględniania w wystarczający sposób poziomu i zróżnicowania uzasadnionych kosztów przedsiębiorstw, spełnienie warunków koncesyjnych może być w koncesjach z urzędu rozłożone w czasie.
Nie będą udzielane koncesje podmiotom będącym w likwidacji lub objętym postępowaniem upadłościowym, którym w ciągu ostatnich dziesięciu lat cofnięto koncesję oraz skazanym prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo, którego skutki mają związek z koncesjonowaną działalnością. Udzielenie koncesji może być uzależnione od złożenia zabezpieczenia majątkowego w celu zaspokojenia ewentualnych roszczeń osób trzecich, powstałych w wyniku koncesjonowanej działalności. Istnieje ustawowa możliwość uzyskiwania promesy koncesji.
Koncesje będą udzielane na okres nie krótszy niż 10 i nie dłuższy niż 50 lat. Prezes URE będzie mógł nakazać przedsiębiorstwu energetycznemu, pomimo wygaśnięcia koncesji, dalsze prowadzenie koncesjonowanej działalności jednak przez okres nie dłuższy niż 24 miesiące. Ewentualne straty finansowe będą pokryte przez Skarb Państwa do wysokości kosztów uzasadnionych.
Każde przedsiębiorstwo, które uzyska koncesję, będzie zobowiązane do wnoszenia corocznych opłat na rzecz budżetu państwa w wysokości określonej przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia. Opłaty koncesyjne mają pokryć koszty regulacji i nie stanowić dodatkowego opodatkowania.
Dla zabezpieczenia przed korupcją i samowolą urzędniczą ustawa wprowadza obowiązek upubliczniania decyzji i postanowień dotyczących udzielania koncesji oraz rozstrzygnięć właściwych organów w sprawach spornych o charakterze powszechnym.
Jeśli Minister Gospodarki w swoim rozporządzeniu nie postanowi inaczej, istniejące przedsiębiorstwa elektroenergetyczne posiadające elektrownie o mocy zainstalowanej powyżej 1 MW otrzymają koncesję na wytwarzanie energii elektrycznej, która obejmować będzie oczywiście cały zakres procesu wytwarzania, a więc zakup paliw, właściwe wytwarzanie, dostarczanie mocy i energii do określonej w koncesji sieci, świadczenie usług systemowych oraz sprzedaż mocy i energii na określonym w koncesji rynku (rynek systemowy lub lokalny). Podział na rynek systemowy i rynki lokalne zależeć będzie od przyjętej wersji modelu rynku energii elektrycznej, która będzie przedmiotem przewidzianego w ustawie przepisu wykonawczego, ustalającego szczegółowe warunki obrotu energią elektryczną. Koncesje na wytwarzanie energii elektrycznej będą poza tym zawierać szczególne wymagania dla każdego typu jednostek wytwórczych, wynikające z przepisów wykonawczych określających zasady ruchu sieciowego, warunki przyłączania do sieci i pokrywania kosztów przyłączania.
Istniejące przedsiębiorstwa elektroenergetyczne posiadające elektrociepłownie otrzymają dodatkowo koncesje na wytwarzanie ciepła. Podobnie jak w przypadku koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej, koncesja na wytwarzanie ciepła będzie określać sieci, do których koncesjobiorca może dostarczać ciepło oraz rynki, na których może prowadzić sprzedaż ciepła. W koncesji na wytwarzanie ciepła będą również podane warunki szczególne, których koncesjobiorca musi przestrzegać, zgodne z przepisami ustawy i stosownych rozporządzeń.
Przedsiębiorstwo Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. otrzyma koncesje na wszystkie rodzaje działalności, która obecnie jest prowadzona przez PSE, a na które wymagana będzie koncesja, a więc na przesyłanie i dystrybucję energii elektrycznej w sieci przesyłowej oraz na obrót na rynku systemowym. W zakres koncesji na przesyłanie i dystrybucję w sieci przesyłowej będą wchodzić wszystkie czynności operatora systemu przesyłowego poczynając od planowania rozwoju, prowadzenia inwestycji sieciowych, prowadzenia ruchu, na eksploatacji i utrzymaniu sieci kończąc.
Należy pamiętać o przepisie ustawy stanowąicym, że przedsiębiorstwo sieciowe ma obowiązek zawierania umów na sprzedaż energii bądź na usługi przesyłowe, o czym decydować będzie odbiorca. Dla PSE odbiorcami są przedsiębiorstwa dystrybucyjne i wielcy odbiorcy przyłączeni do sieci przesyłowej. Dopóki będzie chociaż jeden odbiorca żądający obsługi handlowej od PSE, nie może się ono jednostronnie pozbyć działalności w zakresie obrotu. Działalność w zakresie obrotu może być wydzielona w odrębny podmiot gospodarczy, który musi jednak przejąć obowiązki ustawowe przedsiębiorstwa sieciowego, z którego został wyodrębniony.
Istniejące elektroenergetyczne przedsiębiorstwa dystrybucyjne otrzymają, każde na swoim terenie działania, koncesję na przesyłanie i dystrybucję energii elektrycznej w sieci dystrybucyjnej oraz na obrót na rynkach lokalnych. Przedsiębiorstwu dystrybucyjnemu może być udzielona również koncesja na wytwarzanie w zakresie wynikającym z bilansu mocy wytwórczych na rynku systemowym i rynkach lokalnych. Koncesja na obrót dla przedsiębiorstw dystrybucyjnych określać będzie zakres i szczegółowe warunki prowadzenia działalności handlowej na rynku systemowym i lokalnym.
Przedsiębiorstwo Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. otrzyma z urzędu koncesję na wszystkie rodzaje działalności, które obecnie prowadzi, i w odniesieniu do których ustawa wymaga uzyskania koncesji, a więc na wytwarzanie, magazynowanie, przesyłanie i dystrybucję paliw gazowych oraz na obrót. Przewidywana restrukturyzacja tego przedsiębiorstwa wymagać będzie stosownych korekt koncesji.
Istniejące przedsiębiorstwa ciepłownicze również otrzymają z urzędu koncesję na wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucję oraz obrót ciepłem z analogicznymi warunkami jak przedsiębiorstwa elektroenergetyczne i gazownicze. Wytwórcy ciepła otrzymają koncesję na wytwarzanie, w której podane będą warunki prowadzenia tej działalności.
Istotną cechą nowego prawa energetycznego jest odejście od dotychczasowego sposobu regulacji cen paliw i energii, w tym przede wszystkim nośników sieciowych.
Zamiast cen urzędowych, ustalanych przez Ministra Finansów, będą wprowadzone ceny określane indywidualnie przez monopolistyczne przedsiębiorstwa energetyczne pod nadzorem organu regulacji energetyki. Jednocześnie wszędzie tam, gdzie będzie działał rynek konkurencyjny, ceny będą określane przez rynek pod nadzorem organu antymonopolowego. Podstawą prawną w pierwszym przypadku będą przepisy ustawy - Prawo energetyczne, a w drugim - ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym.
Przepisy ustawy - Prawo energetyczne mówią, że taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła powinny zapewniać pokrycie uzasadnionych kosztów działalności przedsiębiorstw energetycznych z uwzględnieniem kosztów modernizacji, rozwoju i ochrony środowiska oraz ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen.
Stosownie do przyjętej w ustawie zasady promowania racjonalnego użytkowania energii, taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła mogą uwzględniać koszty współfinansowania inwestycji zmierzających do zmniejszenia zużycia paliw i energii. W ten sposób przedsiębiorstwa energetyczne będą miały możliwość wyboru alternatywnego sposobu inwestowania po stronie popytu (Demand Side Management - DSM) i zaliczenia kosztów tych inwestycji (finansowych) do kosztów uzyskania przychodu. Chodzi tutaj głównie o współudział w finansowaniu inwestycji po stronie popytu.
W ramach promocji energetyki niekonwencjonalnej przedsiębiorstwa energetyczne będą mogły zaliczać do kosztów uzasadnionych koszty współfinansowania przedsięwzięć związanych z rozwojem energetyki niekonwencjonalnej. Chodzi tutaj głównie o obowiązkowy zakup energii ze źródeł niekonwencjonalnych po cenach wyższych niż ze źródeł konwencjonalnych. Projekt ustawy upoważnia Ministra Gospodarki do nałożenia na przedsiębiorstwa zajmujące się obrotem energią elektryczną lub ciepłem obowiązku zakupu w określonym zakresie energii elektrycznej lub ciepła ze źródeł niekonwencjonalnych, w tym odnawialnych.
Szczegółowe zasady kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasady rozliczeń w obrocie paliwami gazowymi, energią elektryczną i ciepłem, w tym zasady rozliczeń z indywidualnym odbiorcą i odbiorcami (użytkownikami) w lokalach, zostaną określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki w porozumieniu z Ministrem Finansów i po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.
Ceny węgla brunatnego są podporządkowane ustawowo analogicznym zasadom stanowienia, jak w przypadku taryf dla sieciowych nośników energii.
Istotną cechą ustawowego systemu stanowienia taryf dla sieciowych nośników energii będzie ograniczenie skrośnego subsydiowania pomiędzy rozmaitymi działalnościami przedsiębiorstwa, zwłaszcza pomiędzy działalnościami regulowanymi a nieregulowanymi, oraz poszczególnymi grupami odbiorców o różnych warunkach zasilania. Przedsiębiorstwa energetyczne będą mogły różnicować taryfy dla sieciowych paliw i energii dla różnych grup odbiorców wyłącznie ze względu na uzasadnione koszty spowodowane realizacją świadczenia, o ile odrębne przepisy nie będą stanowić inaczej.
Z ustawy wynika obowiązek, aby wszystkie przedsiębiorstwa energetyczne prowadziły ewidencję kosztów w sposób umożliwiający obliczenie kosztów stałych i zmiennych oraz przychodów, odrębnie dla wytwarzania, przesyłania i dystrybucji paliw i energii a także w odniesieniu do poszczególnych taryf.
Taryfy energii elektrycznej, paliw gazowych i ciepła oraz ceny węgla brunatnego będą ustalane przez poszczególne przedsiębiorstwa energetyczne po zatwierdzeniu przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Po zatwierdzeniu taryfy będą publikowane na koszt właściwych przedsiębiorstw energetycznych.
W celu promocji konkurencji ustawa upoważnia Prezesa URE do zwalniania przedsiębiorstw energetycznych z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia w przypadku, kiedy stwierdzi, że przedsiębiorstwo działa na rynku konkurencyjnym.
Ustawa przewiduje, że nowy sposób kształtowania cen i taryf zostanie wprowadzony po okresie przejściowym - 24 miesięcy od daty wejścia ustawy w życie, w którym taryfy będą ustalane wg dotychczasowych przepisów ustawy o cenach z 26 lutego 1982 roku. Rada Ministrów może skrócić ten okres, jeśli uzna, że wystąpią dogodne ku temu warunki.
Konkretna realizacja ustawowych zasad cenotwórstwa w odniesieniu do paliw i energii zależeć będzie od tempa rozwoju rynku paliw i energii, który nie jest przedmiotem ustawy. Ustawa bowiem obejmuje wszystkie możliwe rodzaje rynków monopolistycznych nośników energii, począwszy od rynku w skali kraju, co ma obecnie miejsce w przypadku gazu ziemnego, aż do rynku lokalnego i zdecentralizowanego, co ma lub będzie wkrótce mieć miejsce w przypadku energii elektrycznej i ciepła.
W przypadku elektroenergetyki należy spodziewać się, że w okresie przejściowym, w którym obowiązywać będą stare zasady, dojdzie do utworzenia poprawnie działającego rynku konkurencyjnego w zakresie wytwarzania energii elektrycznej.
Obecnie opracowywane są szczegóły tego rynku, które będą przedmiotem przewidzianego ustawą rozporządzenia Ministra Gospodarki, dotyczącego obrotu energią elektryczną. W takim przypadku organ regulacji energetyki będzie mógł skorzystać z ustawowego upoważnienia do zwolnienia przedsiębiorstw wytwórczych z przedkładania taryf do zatwierdzania. Jeśli taki rynek nie zostanie utworzony lub jeśli regulator uzna, że nie działa on w sposób zapewniający poprawne działanie konkurencji, wtedy wszystkie przedsiębiorstwa wytwarzania będą musiały przedstawiać swoje propozycje taryfowe do zatwierdzania przez Prezesa URE.
Postęp w rozwoju rynku energii elektrycznej będzie determinował rodzaj i sposób regulacji taryf na rynku systemowym i na rynkach lokalnych. Taryfa hurtowa będzie funkcjonować tylko w fazie pierwszej rozwoju rynku energii elektrycznej potrzebnej do przygotowania poprawnie działającego rynku systemowego i rynków lokalnych, w których zawierane będą kontrakty bezpośrednie pomiędzy przedsiębiorstwami wytwórczymi a przedsiębiorstwami dystrybucyjnymi, wyodrębnionymi przedsiębiorstwami obrotu energią elektryczną, odbiorcami, którzy uzyskają ustawowe prawo do korzystania z sieciowych usług przesyłowych. Transakcje będą zawierane na giełdzie i poza giełdą w przypadku kontraktów długo- i średnioterminowych. W rozwiniętej fazie rozwoju rynku, w której będą już działać konkurencyjnie wydzielone przedsiębiorstwa obrotu, potrzebna będzie regulacja w zasadzie tylko taryf wynikających z działalności sieciowej t.j. w zakresie przesyłania i dystrybucji. Jeśli przedsiębiorstwo sieciowe nie będzie uczestniczyć w obrocie, będzie posiadać koncesję tylko na przesyłanie.
W każdym przypadku odbiorcy będą mieć do czynienia z dwoma rodzajami lub składnikami taryf: za paliwa lub energię dostarczaną do sieci oraz za działalność sieciową i obsługę handlową. Na rynku monopolistycznym taryfy za energię dla taryfowych odbiorców finalnych będą zawierać składnik taryfy za energię, dostarczaną do sieci, oraz składniki taryfy za usługi sieciowe i obsługę handlową przez przedsiębiorstwa sieciowe.
Składniki taryfy za usługi sieciowe będą obejmować całość uzasadnionych kosztów działalności sieciowej, a więc koszty sterowania ruchem sieciowym (dysponowanie mocą), eksploatacji i remontów sieci, budowy i rozbudowy sieci oraz koszty uzasadnionych strat sieciowych.
Dla odbiorców pozataryfowych, upoważnionych do korzystania z usług przesyłowych (TPA), którzy będą sami wybierać sobie dostawców energii na rynku konkurencyjnym, obowiązywać będą taryfy za usługi przesyłowe, kalkulowane w analogiczny sposób jak składniki taryfy za działalność sieciową, jednak w odniesieniu do konkretnych lokalizacji zarówno odbiorcy, jak i dostawcy energii do sieci. Taryfy za usługi przesyłowe będą proponowane przez każde przedsiębiorstwo sieciowe i zatwierdzane przez regulatora. Taryfy za energię w tym przypadku będą przedmiotem negocjacji z dostawcą lub będą określane na giełdzie energii elektrycznej (rynku ofertowym), jeśli odbiorca będzie z niej korzystał.
Generalnie taryfy za energię będą regulowane w przypadku, kiedy będą oferowane przez przedsiębiorstwa monopolistyczne. Nie będą regulowane, jeśli oferować je będą przedsiębiorstwa działające na rynku konkurencyjnym. Taryfy za usługi sieciowe i przesyłowe w każdym przypadku będą regulowane, gdyż będą oferowane przez przedsiębiorstwa prowadzące w tym zakresie działalność monopolistyczną z natury.
Podobne zasady będą obowiązywać również dla paliw gazowych. Nie należy się spodziewać jednak szybkiego utworzenia konkurencyjnego rynku paliw gazowych ze względu na znane ograniczenia. Tym niemniej w taryfach muszą być wyodrębnione te same elementy, a więc taryfy za gaz dostarczany do sieci (energię dostarczoną do sieci) i taryfy za usługi sieciowe i przesyłowe z uwzględnieniem ustawowych wymogów w zakresie przejrzystości kosztów będących podstawą do kształtowania poszczególnych taryf.
W zakresie ciepła będą obowiązywać analogiczne zasady, a więc będą funkcjonować taryfy za ciepło dostarczane do sieci ciepłowniczej netto (z uwzględnieniem ciepła powrotnego) oraz taryfy za usługi sieciowe. Taryfy wytwórców ciepła w skojarzeniu będą, jeśli nie będą oni działać na konkurencyjnym rynku wytwarzania ciepła, podlegać zatwierdzaniu przez organ regulacji. Jako koszty wytwarzania ciepła w skojarzeniu powinny być liczone uzasadnione koszty całkowite, pomniejszone o przychody ze sprzedaży energii elektrycznej w skojarzeniu, po cenach określanych w systemie elektroenergetycznym jako tzw. koszty uniknięte. Dla elektrowni, które wytwarzają energię elektryczną i małe ilości ciepła w skojarzeniu, jeśli nie będą one działać na rynku konkurencyjnym, jako koszty wytwarzania energii elektrycznej powinny być liczone koszty całkowite pomniejszone o przychody ze sprzedaży ciepła po cenach średnich w danym rejonie. Szczegóły tych rozwiązań mają być określone w rozporządzeniach wykonawczych Ministra Gospodarki.
Wdrożenie nowego systemu stanowienia cen i taryf na paliwa i energię będzie złożonym procesem ze względu na specyficzne czynniki wynikające z bieżącej sytuacji w sektorze elektroenergetycznym, do których należy zaliczyć przede wszystkim:
Sposób regulacji taryf jest obecnie przedmiotem analiz wchodzących w zakres prac nad stosownymi rozporządzeniami wykonawczymi do ustawy. Najprawdopodobniej zostanie wybrana formuła pułapu cenowego o postaci
gdzie:
Cn - pułap ceny lub opłaty na dany rok w zł/jedn. paliw lub energii
Cn-l - uzasadniona cena lub opłata roku bazowego lub poprzedniego w zł/jedn. paliw lub energii
RPI - stopa inflacji przewidywana na dany rok indeks wzrostu cen detalicznych) w %
X - współczynnik korekcyjny uwzględniający pożądany realny wzrost efektywności działania przedsiębiorstwa w %
Y - współczynnik korekcyjny uwzględniający zmiany niektórych składników kosztów w tempie innym niż inflacja, które nie są zależne od przedsiębiorstwa, w %
Ze względu na wymienione powyżej czynniki formuła pułapu cenowego powinna być stosowana rozdzielnie dla każdego rodzaju lub składnika taryf i rozdzielnie dla taryf dla poszczególnych grup odbiorców. Mogą wystąpić znaczne różnice w ocenie uzasadnionego poziomu ceny roku bazowego. Współczynnik X może przybierać wartości ujemne dla przedsiębiorstw, dla których niezbędny będzie wzrost realnego poziomu cen, wynikający np. z nie zrealizowanych poprzednio potrzeb inwestycyjnych. W szczegółowych przepisach X może składać się z odrębnych składników odzwierciedlających poszczególne elementy efektywnościowe.
W ocenie zasadności taryf proponowanych przez poszczególne przedsiębiorstwa regulator posługiwał się będzie wymaganymi ustawą planami rozwoju, w których zostaną wyodrębnione koszty stałe i zmienne zawierające koszty zakupu paliwa lub mocy i energii z zewnątrz, koszty eksploatacyjne i koszty amortyzacji środków trwałych. W planach rozwoju określany będzie poziom niezbędnych przychodów umożliwiający pokrycie kosztów i akceptowalnego poziomu zwrotu z kapitału. Zwrot z kapitału jest istotnym elementem uzasadnionych kosztów, który w niektórych krajach jest parametrem regulacyjnym. Propozycje taryf będą musiały zawierać uzasadnienie poziomu i struktury taryf dla poszczególnych grup odbiorców wykazujące, że nie będzie mieć miejsca skrośne subsydiowanie.
Ustawa zawiera przepisy dotyczące wymagań w dziedzinie efektywności energetycznej urządzeń, instalacji i sieci. Upoważnia Ministra Gospodarki do wydania rozporządzenia określającego te wymagania w odniesieniu do produkowanych i importowanych na rynek polski urządzeń a także wymagania w zakresie stosowania etykiet i charakterystyk technicznych. Ustawa zakazuje wprowadzania do obrotu urządzeń, które nie spełniają wymagań ustawowych.
W ustawie sprecyzowane są również wymagania w stosunku do obowiązków i procedury uzyskiwania świadectw kwalifikacyjnych przez personel eksploatacyjny sieci i urządzeń energetycznych.
Ustawa zawiera również przepisy dotyczące obowiązkowych zapasów paliw dla przedsiębiorstw elektroenergetycznych, gazowniczych i ciepłowniczych, których koszty magazynowania będą uznane jako uzasadnione. Zawiera także przepisy dotyczące "stanu wyjątkowego" w zaopatrzeniu w paliwa i energię upoważniające Radę Ministrów do wprowadzenia ograniczeń w sprzedaży i poborze paliw i energii w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa energetycznego państwa.
Ustawa - Prawo energetyczne wprowadza nowe zasady regulacji działalności przedsiębiorstw energetycznych. Ich skuteczność będzie zależeć od wielu czynników, przede wszystkim od jakości przepisów wykonawczych, które kształtować będą rynek paliw i energii, oraz od tempa zmian strukturalnych w sektorze. Nie będzie bowiem prawidłowo działał rynek konkurencyjny w systemie energetycznym z dominującymi i dotowanymi przedsiębiorstwami państwowymi w strukturze, która może łatwo wywołać niepotrzebną upadłość niektórych przedsiębiorstw i straty majątkowe dla Skarbu Państwa w wyniku znanego zjawiska "osierocania majątku" ("stranded assets"), np. w przypadku uruchomienia konkurencji w nie przygotowanej do konkurencji strukturze. Przed wprowadzeniem rynku konkurencyjnego i jeszcze przed prywatyzacją głównych podmiotów tego rynku potrzebne będą działania właścicielskie państwa w celu utworzenia poprawnej struktury rynku.
Bardzo ważnym elementem we wdrażaniu gospodarki rynkowej do systemów sieciowych będzie odpowiednie przygotowanie służb regulacyjnych i samych przedsiębiorstw, zwłaszcza w zakresie sporządzania planów rozwoju i wniosków taryfowych, które mają wykazać zasadność kosztów. Na to wszystko potrzebny jest czas, przewidziany w ustawie jako okres do dwu lat od daty wejścia ustawy w życie, w którym obowiązywać będzie dotychczasowy system stanowienia taryf przez Ministra Finansów.
|
|