Prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski
Autor jest kierownikiem Katedry
Prawa i Postępowania Administracyjnego
Biuletyn URE 6/1999
W wymienionym wyroku Sąd Antymonopolowy uznał, że termin określony w art. 47 ust. 2 prawa energetycznego ("Prezes URE w terminie 30 dni zatwierdza taryfę lub odmawia jej zatwierdzenia....") jest terminem z zakresu materialnego prawa administracyjnego i opierając się na tym wniosku, uchylił decyzję o odmowie zatwierdzenia taryfy wydaną po upływie 30-tu dni, a więc z naruszeniem wymienionego przepisu.
Olbrzymia część ustaw z zakresu materialnego prawa administracyjnego zawiera przepisy proceduralne statuujące wyjątki spod zakresu obowiązywania kodeksu postępowania administracyjnego, najczęściej regulujące pewne kwestie procesowe w sposób odmienny niż to czyni kpa. Jest to zjawisko często negatywnie oceniane przez doktrynę, jako prowadzące do dekodyfikacji postępowania administracyjnego. Z drugiej jednak strony trzeba wziąć pod uwagę, że specyfika różnorodnych spraw administracyjnych może niejednokrotnie wymagać wprowadzania specjalnych przepisów proceduralnych, dla takich właśnie spraw czy to poprzez uzupełnianie kpa, czy też poprzez odmienne regulacje do regulacji zawartych w kodeksie.
Kpa w art. 35 określa terminy załatwiania spraw, to jest terminy maksymalne dla załatwiania spraw administracyjnych. Jedną z zasad kodeksu jest zasada szybkości postępowania, której wyrazem jest obowiązek zapisany w § 1 art. 35 przewidujący, że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Dalej przepisy tegoż artykułu określają jakie sprawy winny być załatwiane niezwłocznie, w jakich przypadkach winny być załatwiane w terminie miesiąca i jednocześnie przewiduje, że sprawy szczególnie skomplikowane winny być załatwiane w terminie do 2 miesięcy. § 5 tegoż artykułu mówi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonywania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Kolejne przepisy kodeksu określają skutki naruszenia terminu do załatwienia sprawy.
Jednocześnie w niektórych ustawach prawa materialnego znajdujemy odmienną regulację terminów do załatwienia sprawy. Przykładowo, w prawie o publicznym obrocie papierami wartościowymi w art. 72 przewidziano, że decyzję w sprawie zgody na wprowadzenie papierów wartościowych do publicznego obrotu Komisja wydaje w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Z kolei prawo bankowe w art. 33 ust. 1 pkt 2 przewiduje wydanie przez Komisję Nadzoru Bankowego w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania wniosku lub jego uzupełnienia, decyzji w przedmiocie zezwolenia na utworzenie banku, przewidując jednocześnie możliwość przedłużenia do 6 miesięcy takiego terminu. Wspomniane prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi w art. 149 ust. 2 wprowadza termin 14-dniowy na wydanie decyzji udzielającej zgody na nabycie akcji lub odmowę udzielenia zgody. W odróżnieniu od przepisów prawa antymonopolowego Komisja Papierów Wartościowych i Giełd rozstrzyga o zamiarze nabycia akcji w drodze decyzji, którą albo udziela zgody albo takowej odmawia.
Wspomniany przepis art. 47 ust. 2 prawa energetycznego jest takim właśnie przepisem proceduralnym zamieszczonym w akcie zawierającym przepisy materialnego prawa administracyjnego. Jest to przepis statuujący wyjątek od zapisów zawartych w art. 35 kpa określającym terminy do załatwienia sprawy. Przepis ten, ustanawiający wyjątek od przepisów kodeksowych nie może być interpretowany rozszerzająco, w szczególności nie może być interpretowany w ten sposób, że wyłączałby on przepisy kodeksu wykraczające, zakresem zawartych w nich norm, poza normę zawartą w art. 47 ust. 2 prawa energetycznego. Trzeba więc przyjąć, że będzie tu miał zastosowanie w szczególności art. 35 § 5 kpa przewidujący czego nie wlicza się do terminów określonych w kpa, jak również dalsze przepisy kodeksu, w szczególności przepisy określające skutki naruszenia terminów oraz środki przysługujące stronie w przypadku bezczynności organu administracji, czyli niewydawania decyzji w terminie ustawowym.
Problem bezczynności organu administracji, czyli przeciągania sprawy jest jednym z klasycznych problemów procedury administracyjnej. Na świecie przyjęto kilka możliwych rozwiązań. Jednym z nich jest uznanie, iż organ nie załatwiając sprawy w terminie, jakby wydawał decyzję negatywną, odmawiającą wnioskowi strony. Daje to stronie możliwość zaskarżania do organu wyższej instancji. Inne możliwe rozwiązanie to automatyczna dewolucja kompetencji, czyli przyjęcie, że niezałatwienie sprawy w terminie powoduje przeniesienie kompetencji na wyższy szczebel. Kpa nie przyjął żadnej z tych koncepcji, znanych procedurom administracyjnym innych państw (zob. M. Wierzbowski w "Postępowanie administracyjne, ogólne podatkowe i egzekucyjne" C.H. Beck III wydanie, s. 25). Oznacza to, że niewydanie decyzji w terminie przewidzianym prawem, nie skutkuje nieważnością czynności podejmowanych przez organ po terminie (A. Wiktorowska w "Postępowanie administracyjne" pod red. M. Wierzbowskiego, s. 77; podobnie inne podręczniki postępowania administracyjnego).
Skutkiem naruszenia terminu jest obowiązek sygnalizacji, często zaniedbywany przez organy administracji i odpowiedzialność pracownika, który dopuścił się naruszenia terminu. Również wskutek naruszenia terminu do załatwienia sprawy strona nabywa dodatkowe uprawnienia proceduralne, łącznie ze skargą na bezczynność, nie zmienia to jednak faktu, iż postępowanie administracyjne może, i w praktyce wielokrotnie jest znacznie przedłużane przez organy administracji, co nie skutkuje nieważnością decyzji wydanych po terminie. To samo dotyczy naruszenia terminu określonego w art. 47 ust. 2 prawa energetycznego. Jego naruszenie pociąga za sobą obowiązek sygnalizacji, może skutkować odpowiedzialnością pracowników, natomiast nie powoduje nieważności decyzji wydanej po tym terminie.
Wydaje się, że Sąd nawykły do orzekania w zakresie prawa antymonopolowego zastosował tu bezpodstawnie analogię do przepisów ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, która przewiduje termin dwumiesięczny a w pewnych przypadkach dwutygodniowy na wydanie przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzji zakazującej łączenia. Jest to jednak sytuacja diametralnie różna. W prawie antymonopolowym niewydanie decyzji jest równoznaczne ze zgodą na łączenie przedsiębiorstw. Jest to przypadek dość rzadko występujący, kiedy organ administracji może, w określonym terminie wydając decyzję administracyjną, zakazać określonego przedsięwzięcia, a po upływie tego terminu decyzja byłaby decyzją nieważną. Podobny termin występuje w prawie o publicznym obrocie papierami wartościowymi w przypadku wprowadzania do publicznego obrotu papierów wartościowych emitenta, który podlegał, nieprzerwanie przez okres co najmniej 36 miesięcy, obowiązkom informacyjnym. W takim przypadku Komisja nie wydaje decyzji o dopuszczeniu papierów do obrotu publicznego, lecz ma prawo zgłoszenia sprzeciwu najpóźniej na trzy dni robocze przed terminem rozpoczęcia subskrypcji lub sprzedaży, przy czym sprzeciw nie może być zgłoszony, jeżeli od doręczenia decyzji stwierdzającej nieprawidłowości, upłynął okres dłuższy niż rok (art. 63 prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi). Wymienione tu przepisy są przepisami o odmiennym charakterze, są przepisami określającymi w jakim terminie organy mogą podjąć działania, a nie są to terminy do załatwienia sprawy korespondujące z art. 35 kpa. Nie mogą więc one w drodze żadnej analogii być rozciągane na przepis art. 47 ust. 2 prawa energetycznego statuujący wyjątek od art. 35 kpa.
W glosowanym wyroku Sąd zawarł dziwną tezę, że dla oceny charakteru prawnego wspomnianego terminu nie może mieć istotnego znaczenia kwestia braku w prawie energetycznym regulacji na okoliczność dalszego losu wniosku o zatwierdzenie taryfy, nie rozpoznanego w ustawowo określonym terminie. Sąd sygnalizując problem, w ogóle się do niego nie ustosunkował. Gdyby przyjąć tezę Sądu, mielibyśmy sytuację zupełnie patową, bowiem na skutek uchylenia decyzji i upływu terminu albo trzeba by toczyć postępowanie ponownie i wydawać ponowną decyzję w sprawie, albo też niemożliwe byłoby zatwierdzenie bądź odmówienie zatwierdzenia taryfy, co praktycznie uniemożliwiałoby przedsiębiorstwu energetycznemu sprzedaż energii zgodnie z prawem energetycznym. Zapewne nie mogąc rozwiązać tego problemu, Sąd zasygnalizował tę kwestię i pominął jej rozwiązanie, mające niezwykle istotne znaczenie dla oceny zasadności tezy przyjętej w glosowanym wyroku - odpowiedzi na pytanie, jeżeli naruszenie terminu miałoby skutkować obowiązkiem uchylenia decyzji, to jaki powinien być dalszy los sprawy administracyjnej. Nie ma żadnych racjonalnych podstaw do przyjmowania stanowiska, że naruszenie terminu powoduje nieważność decyzji i organ administracji albo ponownie wydaje decyzję w wyniku postępowania w sprawie, albo też traci zdolność wydania decyzji i wówczas w ogóle nie może dojść do zatwierdzenia taryfy. Absurdalność tych wniosków najlepiej potwierdza błędność rozumowania przyjętego przez Sąd. Sąd zastosował tu bowiem analogię do przepisu prawa antymonopolowego o zupełnie innym charakterze, pomijając milczeniem przepisy kpa i inne przepisy proceduralne zawarte w aktach materialnego prawa administracyjnego, określające terminy załatwienia sprawy, będące, niestety, jak to wyżej wskazaliśmy terminami instrukcyjnymi.
Konkludując, trudno zaakceptować pogląd wypowiedziany przez Sąd. Przepis art. 47 ust. 2 prawa energetycznego ustala termin załatwienia sprawy uregulowany odmiennie od art. 35 kpa. Jest przepisem z zakresu procedury administracyjnej, a naruszenie terminu nie wywołuje skutku w zakresie ważności decyzji administracyjnej, lecz tylko skutki określone w kpa, przede wszystkim obowiązek sygnalizacji.
7 stycznia 2000
Data modyfikacji : dn. 21 sierpnia 1970
|
|