1. Mimo upływu ponad czternastu lat od restytucji w Polsce samorządu terytorialnego1) problem przedstawiony w tytule jest nadal aktualny i często pojawia się w zupełnie nieoczekiwanych, jakby mogłoby się wydawać, przypadkach.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej2) gwarantuje samorządowi daleko idącą niezależność od innych władz, a nawet jego pierwszeństwo w realizacji zadań publicznych, o czym przesądza art. 163, stanowiąc, że „samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”. Pozycję tę wzmacnia postanowienie, że „samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej”3) (art. 165 ust. 2) i że „spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne” (art. 166 ust. 3).
Jednocześnie jednak pojawiają się – w ustawodawstwie zwykłym – regulacje prawne, które mogą być interpretowane jako przyznające innym niż sąd organom uprawnienia do władczego wypowiadania się o zakresie zadań jednostek samorządu terytorialnego, przy czym często wypowiedź taka miałaby odnosić się do legalności działalności prowadzonej przez te jednostki od wielu lat, co może być wręcz traktowane jako „zamach na ich samodzielność”. Nie od rzeczy więc wydaje się przypomnienie, że przy interpretacji przepisów zawartych w ustawach „zwykłych” i w wykonawczych do nich rozporządzeniach, należy mieć na uwadze postanowienia Konstytucji, w tym przepis głoszący, że „przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej” (art. 8 ust. 2). W pierwszej jednak kolejności postulat ten należałoby skierować do twórców projektów tych aktów.
2. Problem taki, w odniesieniu do zakresu działalności gospodarczej, jaką mogą prowadzić gminy, wystąpił na przykładzie obrotu paliwami ciekłymi, po zmianie ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne4). Otóż zmiana art. 32 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, w wyniku której wymóg uzyskania koncesji, udzielanej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, objął wszystkich przedsiębiorców prowadzących obrót paliwami ciekłymi5), bez względu na rozmiary tej działalności6) (z wyjątkiem obrotu gazem płynnym, jeżeli roczna wartość obrotu nie przekracza 10 000 EURO) – spowodowała m.in., że z wnioskami o udzielenie koncesji wystąpiły także gminy oraz spółki z udziałem gmin, bowiem niektóre z nich działalność taką prowadziły już od lat – w ramach wolności działalności gospodarczej. Wprawdzie to nie działalność gmin w tym zakresie legła u podstaw dokonanych zmian (o czym świadczy choćby tytuł ustawy zmieniającej), jednak zmiany te dotyczyły ich także (być może w sposób niezamierzony), wywołując zbędne zamieszanie – zarówno wśród zainteresowanych pracowników samorządowych jak i wśród pracowników organu koncesyjnego.
W toku postępowań administracyjnych w sprawie udzielenia koncesji podniesiono wątpliwość, o charakterze niejako pierwotnym, a mianowicie, czy gminy oraz inne gminne osoby prawne w ogóle uprawnione są do prowadzenia takiej działalności, co – zapewne – powinno skutkować odmową udzielenia koncesji7). Wystąpiła ona na tle następujących przepisów:
| 1) | art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że „gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie”, |
| 2) | art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej8), który stanowi, że „działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego”. |
W związku z tym kluczowe znaczenie dla organu koncesjonującego działalność gospodarczą w zakresie energetyki zdawało się mieć rozstrzygnięcie – jaką treść niesie pojęcie „zadania o charakterze użyteczności publicznej” i to (w dodatku) w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, chociaż nie jest on powołany do rozstrzygania tego typu dylematów.
W pierwszej kolejności należy więc uwzględnić fakt, że w myśl cytowanego wyżej art. 163 Konstytucji, „samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”, przy czym „podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina” (art. 164 ust. 1), która „wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego” (art. 164 ust. 3).
Regulacja ta znajduje rozwinięcie w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego „do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”, przy czym rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej (ust. 2). Z kolei w myśl art. 9 ust. 4 tej ustawy, „zadaniami użyteczności publicznej9), w rozumieniu (tej) ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych”. Należy więc mieć na uwadze, że art. 7 ust. 1 (zdanie pierwsze) stanowi, że „zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy”. Następnie w ustępie tym przesądzono, że zadania te obejmują w szczególności (!) sprawy wymienione w tym przepisie. Wymieniono ich 20, w tym m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (pkt 3), lokalnego transportu zbiorowego (pkt 4), targowisk i hal targowych (pkt 11).
Ze sposobu zredagowania art. 7 ust. 1 wynika, że bez żadnych wątpliwości są zadaniami własnymi gminy zadania wymienione w nim wprost (nawet jeżeli powstałyby wątpliwości, czy na pewno dotyczą one zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty). Natomiast fakt pominięcia w wyliczeniu jakiegoś rodzaju spraw nie oznacza sam przez się, że nie należą one do zadań własnych gminy (przed wyliczeniem użyto bowiem wyrazu „w szczególności”), a w konsekwencji – do zadań o charakterze użyteczności publicznej w rozumieniu art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że to organy gminy powinny w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy gmina powinna, a nawet czy ma obowiązek podjąć się realizacji szczegółowych zadań, które ważne są dla społeczności lokalnej, jeżeli ustawy (zarówno ustawa o samorządzie gminnym jak i ustawy regulujące określone dziedziny życia społecznego lub gospodarczego) nie wymieniają ich wprost w wykazie zadań własnych.
3. Art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gmin zalicza wprost zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (pkt 3). Regulacja ta koresponduje z postanowieniem art. 18 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne10). Jak już wspomniałem wyżej, pominięcie określonych spraw w wykazie zadań własnych gminy nie oznacza, że nie są one takimi zadaniami. Należy też mieć na uwadze, że „zbiorowe potrzeby wspólnoty” (o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), istotne dla lokalnej społeczności i wymagające zorganizowanych przedsięwzięć w celu ich zaspokojenia, mogą być odmienne w poszczególnych gminach (np. wskutek uwarunkowań regionalnych), a nawet w tej samej gminie – w różnym czasie.
Niejednokrotnie też może się okazać, że podjęcie się ich przez gminę lub inną gminną osobę prawną jest jedynym sposobem zaspokojenia określonych potrzeb zbiorowości lokalnej, gdy żaden przedsiębiorca (nastawiony przecież na zysk) nie podejmie się realizacji takich zadań na danym terenie. Dotyczyć to może także zaspokojenia potrzeb w zakresie zaopatrywania w paliwa ciekłe (np. w miejscowościach zlokalizowanych z dala od tras przelotowych). Podjęcie się przez gminę zaopatrywania lokalnej społeczności w określone dobro może też być sposobem na obniżkę cen, gdy inni przedsiębiorcy korzystają z monopolu (choćby naturalnego), co w warunkach ubóstwa szerokich kręgów społeczeństwa ma istotne znaczenie dla wielu rodzin. Dla przykładu można wskazać, że inicjatywy takie wystąpiły nawet w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną.
W tym kontekście należy również uwzględnić fakt, że określone potrzeby ludzkie, w tym także potrzeby zbiorowości lokalnych mogą być zaspokajane przy wykorzystaniu dóbr alternatywnych. I tak np. potrzeba ogrzania i oświetlenia mieszkań oraz gotowania posiłków może być zaspokojona zarówno przy wykorzystaniu energii elektrycznej, paliw gazowych, paliw ciekłych jak i innych, dostępnych w danym miejscu źródeł energii (np. węgla, drewna, słomy). Dziwnym więc byłoby rozumowanie, w myśl którego gmina, będąc zobowiązaną do zaspokajania określonych zbiorowych potrzeb wspólnoty, byłaby jednocześnie prawnie ograniczona w możliwości wykorzystania takich dostępnych jej środków, z których mogą korzystać inne podmioty. Jeszcze dziwniejsza byłaby interpretacja prawa prowadząca do różnicowania uprawnień gminy do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty zależnie od stopnia stężenia paliwa gazowego służącego zaspokojeniu tych potrzeb.
4. W tym kontekście należy uwzględnić również fakt, że w myśl art. 85 ustawy o samorządzie gminnym „nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem”, przy czym „organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa” (art. 86), które „mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami” (art. 87). Organem takim nie jest natomiast organ uprawniony do udzielania koncesji.
Tak więc problem, czy gmina – jako jednostka samorządu terytorialnego – może podjąć się określonej działalności – podlega kontroli „organów nadzoru”, w trybie określonym w ustawie (patrz rozdział 10 ustawy o samorządzie gminnym). Należy przy tym mieć na uwadze, że „samodzielność gminy podlega ochronie sądowej” (art. 2 ust. 3).
Warto również zauważyć, że w większości przypadków gminy (i inne gminne osoby prawne), które obecnie, wskutek poszerzenia obowiązku uzyskania koncesji, wystąpiły o wydanie koncesji na obrót paliwami ciekłymi, działalność tę prowadziły od co najmniej kilku lat i nie była ona kwestionowana przez organy nadzoru.
Wyrażam pogląd, że w sytuacji, gdy definicja zadań własnych gminy jest bardzo ogólna i gdy nie ma przepisu jednoznacznie zabraniającego gminie (jako jednostce samorządu terytorialnego) prowadzenia określonego rodzaju działalności – nie do organu koncesyjnego należy rozstrzyganie, czy działalność taka jest jej zadaniem własnym. Mogłoby to być nawet – zasadnie – potraktowane jako ingerencja w samodzielność gminy. Nie należy również do zadań organu koncesyjnego analizowanie statutu każdej spółki ubiegającej się o koncesję w celu ustalenia, czy „przypadkiem” jakaś gmina nie jest jednym z jej udziałowców (akcjonariuszy), by następnie dokonywać kolejnej analizy – czy fakt ten nie stanowi przeszkody do prowadzenia danej działalności.
Pracownicy administracji rządowej powinni więc postępować racjonalnie, mając na uwadze postanowienia Konstytucji i pamiętając, że gminy stanowią istotny element polskiej państwowości, wraz z przypisanym im zakresem autonomii.
Odnosząc to do zagadnienia uprawnień gminy do prowadzenia obrotu paliwami ciekłymi oraz dodatkowego obowiązku uzyskania koncesji na działalność gospodarczą w tym zakresie, wyrażam pogląd, że zadaniem Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki – jako organu koncesyjnego – nie jest rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym ustrojowych zagadnień dotyczących zakresu zadań samorządu terytorialnego, lecz ustalenie, czy gmina ubiegająca się o koncesję spełnia (podobnie jak każdy inny podmiot) wymogi do uzyskania koncesji, określone przez prawo (w szczególności przez ustawę – Prawo energetyczne). Na marginesie, w związku z problemem wiarygodności przedsiębiorców prowadzących obrót paliwami ciekłymi, który legł u podstaw objęcia koncesjonowaniem całej sfery obrotu tymi paliwami, wyrażam pogląd, że jednostki samorządu terytorialnego zasługują na dużo większe zaufanie z punktu widzenia rzetelności obrotu gospodarczego, niż niejeden inny przedsiębiorca.
5. Niezależnie od powyższego, należy mieć również na uwadze, że mogą zdarzyć się przypadki, iż przepis szczególny wprost zabroni wykonywania jakiejś działalności określonym podmiotom11) lub też wykonywania w określonej sytuacji działalności gospodarczej o określonym charakterze12). W przypadku takim organ koncesyjny będzie miał prawo (a niekiedy – nawet obowiązek) odmówić udzielenia koncesji – na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
|
|