Ustawa prawo energetyczne z dnia 10 kwietnia 1997 r.1) wprowadza w art. 56 kary pieniężne nakładane przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.
Przepisy o karach pieniężnych nakładanych przez organy regulacyjne na funkcjonujących na rynku przedsiębiorców pojawiły się w Polsce wkrótce po transformacji ustrojowej w 1989 r., początkowo w ustawie o radiofonii i telewizji, a następnie także w innych ustawach. Jednakże możliwość stosowania kar administracyjnych wobec podmiotów dopuszczających się określonych naruszeń istniała już wcześniej, np. w prawie wodnym, nie można jednak mówić, że kary były wtedy elementem regulacji rynku, bowiem rynek w ogóle wówczas nie istniał, nie funkcjonowało również pojęcie regulacji i organów regulacyjnych. Kary pieniężne przewidywało również prawo energetyczne już w pierwotnym brzmieniu z 1997 r.
Przepisy o karach pieniężnych wyposażają organy regulacyjne w szczególne środki wpływania na przedsiębiorców w przypadku naruszenia przez nich przepisów prawa. Kary pieniężne stanowią co do zasady środek pośredni między niepodjęciem wobec dokonującego naruszenia prawa przedsiębiorcy żadnych kroków a zastosowaniem środków tak drastycznych, jak cofnięcie zezwolenia czy koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w danym zakresie. Niewątpliwie więc są bardzo istotnym i potrzebnym elementem systemu dyscyplinowania przedsiębiorców. Nie należy jednak zapominać, że wysokie kary pieniężne stanowić mogą bardzo dotkliwą represję wobec przedsiębiorców, dlatego przepisy je ustanawiające i regulujące ich stosowanie powinny stać na wysokim poziomie legislacyjnym, by organy regulacyjne mogły stosować je bez posądzenia o arbitralność podejmowanych decyzji. Jest to szczególnie istotne w przypadku organów regulacyjnych, które sprawują nadzór nad sektorami rynku o szczególnym znaczeniu dla całej gospodarki, gdzie prawidłowość i stabilność wydawanych decyzji mają większe znaczenie niż w przypadku decyzji wydawanych przez typowe organy administracji.
Specyfika kar pieniężnych polega na tym, że ich rolą nie jest usunięcie skutków naruszenia prawa, lecz wyrządzenie podmiotowi administrowanemu dolegliwości - inaczej więc, niż w przypadku stosowania przez organy administracji przymusu egzekucyjnego, który nakierowany jest na zmuszenie podmiotu administrowanego do wykonania egzekwowanego obowiązku. Może on wynikać z samego prawa lub polecenia organu administracji i jest tradycyjnym, podstawowym sposobem reakcji na nieposłuszeństwo podmiotów administrowanych. Należy zauważyć, że tego rodzaju formy oddziaływania są typowe dla prawa karnego, a nie administracyjnego, które tradycyjnie koncentruje się na doprowadzeniu do zaistnienia stanu zgodnego z prawem na drodze egzekucji administracyjnej2). Charakter kary administracyjnej jako dolegliwości jest szczególnie widoczny w przypadku kar pieniężnych. Inaczej niż w przypadku np. kary polegającej na cofnięciu zezwolenia na prowadzenie określonej działalności (która poprzez wyeliminowanie danego podmiotu z rynku chroni konsumentów jego usług przed nieprawidłowościami związanymi z jego działaniem), kara pieniężna nie pełni żadnej innej bezpośredniej funkcji, niż tylko wyrządzenie podmiotowi administrowanemu dolegliwości. Nie można jej w szczególności identyfikować z grzywną stosowaną w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny przy obowiązkach o charakterze niepieniężnym3). Co prawda Sąd Najwyższy uznał, że kara pieniężna „prewencyjnie zmierza (podobnie jak każda sankcja represyjna) do wymuszenia na ukaranych przedsiębiorstwach energetycznych przestrzegania [...] imperatywnych reguł w przyszłości”, nie zmienia to jednak zdaniem SN faktu, że kara pieniężna może być nałożona również po wykonaniu przez przedsiębiorstwo energetyczne obowiązku wynikającego z ustawy, co wynika z jej charakteru jako środka represyjnego4).
Co prawda w przypadku kar nakładanych przez organy administracji nie można mówić o odpowiedzialności karnej5) sensu stricto, jednakże wobec ich niewątpliwie represyjnego charakteru6) należałoby oczekiwać, że ustawowa regulacja w tym zakresie będzie stać na wysokim poziomie, a jej precyzja będzie zbliżona do prawa karnego. Jak zwraca uwagę M. Król-Bogomilska, „bliższe przyjrzenie się problematyce kar pieniężnych […] pozwala dostrzec w ich stosowaniu coraz mniej podobieństw do tradycyjnych środków oddziaływania administracyjnego, coraz więcej natomiast - do form oddziaływania za pomocą prawa karnego […]. [Jednak] w praktyce uregulowania dotyczące kar pieniężnych traktowane są […] jako część prawa administracyjnego. Konsekwencją tego jest brak odwoływania się do zasad wypracowanych w prawie karnym i w prawie wykroczeń. Źródła zasad poszukuje się zatem niemal wyłącznie w prawie administracyjnym, w szczególności – w obrębie tych przepisów prawnych, których realizację ustawodawca zabezpieczył przez możliwość stosowania kar pieniężnych”7). Inni autorzy podkreślają m.in. niedostatki orzecznictwa w tym zakresie: „trudno […] w […] orzecznictwie [Trybunału Konstytucyjnego] spotkać pogłębioną analizę szeroko rozumianej sankcji administracyjnej ‘jako takiej’ […]”8). Na ten problem zwracano zresztą uwagę już przed laty - J. Filipek poddał krytyce brak należytego odróżnienia istoty sankcji administracyjnych od istoty sankcji karnych i cywilnych9).
Mając powyższe na uwadze, należy przeanalizować przepisy o nakładaniu kar pieniężnych w prawie energetycznym, zwłaszcza pod kątem ewentualnych trudności, jakie napotkać może Prezes URE w ich stosowaniu.
Zakres podmiotowy przepisów o karach pieniężnych
Nakładanie kar pieniężnych przez Prezesa URE normuje rozbudowany art. 56 Prawa energetycznego. Zakresem podmiotowym omawianego artykułu objęci są zarówno przedsiębiorcy, jak i kierownicy przedsiębiorstw energetycznych10). Odpowiedzialność przedsiębiorców i odpowiedzialność osób fizycznych nimi kierujących są do pewnego stopnia powiązane, jednak stwarzają odmienne problemy.
Nie można nałożyć kary pieniężnej na osobę prawną lub fizyczną niebędącą przedsiębiorcą (albo kierownikiem przedsiębiorstwa energetycznego, co dotyczy oczywiście jedynie osób fizycznych)11). Ze względu na brak odrębnej definicji przedsiębiorcy w omawianej ustawie, należy przyjąć, że chodzi tu o przedsiębiorców w rozumieniu art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej12) (dalej u. s. d. g.), czyli osoby fizyczne, prawne oraz jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonujące we własnym imieniu działalność gospodarczą, przy czym działalnością gospodarczą jest z kolei zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2). Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.
Pojęcie „kierownika przedsiębiorstwa energetycznego” nie zostało natomiast nigdzie zdefiniowane i budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Może tu chodzić z jednej strony o osobę (osoby) wchodzące w skład organu osoby prawnej będącej przedsiębiorcą lub osoby prowadzące sprawy spółki prawa handlowego, nieposiadającej osobowości prawnej, a z drugiej o „osobę fizyczną bezpośrednio kierującą przedsiębiorstwem [energetycznym] (np. […] kierownik zakładu działającego ‘w ramach’ spółki prawa handlowego […])”13). W przypadku kolegialnych organów osób prawnych, kara powinna zostać nałożona na te osoby wchodzące w skład organu (niektóre lub wszystkie), którym zgodnie z art. 56 ust. 6 można przypisać odpowiedzialność za zakazane działanie lub zaniechanie14). Jednak w literaturze nie ma w tej kwestii jednolitego poglądu15).
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na jeszcze jedną wątpliwość powstającą w związku z pojęciem „kierownika przedsiębiorstwa energetycznego”. Jak zostanie wskazane niżej, na podstawie art. 56 odpowiadać mogą nie tylko przedsiębiorcy wypełniający zarazem przesłanki definicji przedsiębiorstwa energetycznego, ale także inni, niewyspecjalizowani przedsiębiorcy. Natomiast ustawa, inaczej niż w pierwotnym brzmieniu16), gdzie mowa była o odpowiedzialności kierownika podmiotu gospodarczego (a więc - używając dzisiejszej nomenklatury – kierownika przedsiębiorcy), przewiduje obecnie obok odpowiedzialności przedsiębiorcy jako dodatkową tylko odpowiedzialność kierownika przedsiębiorstwa energetycznego. Nie można więc ukarać kierownika przedsiębiorcy nie będącego przedsiębiorstwem energetycznym. Oznacza to nierówne traktowanie tych dwóch kategorii przedsiębiorców i ich kierowników. Trudno dla takiego rozwiązania znaleźć uzasadnienie, bowiem nie znajduje ono podstaw w żadnych racjonalnych przesłankach. Naganność zachowania kierownika przedsiębiorstwa energetycznego niczym się bowiem nie różni od naganności zachowania kierownika przedsiębiorcy innego typu.
Działania i zaniechania zagrożone karą
Art. 56 ust. 1 określa szczegółowo przypadki, w których kara zostanie nałożona. Posłużono się tu metodą enumeracji, tworząc zamknięty katalog działań (zaniechań) uzasadniających nałożenie kary pieniężnej17). Ze względu na podmiot podlegający ukaraniu można wymienić trzy kategorie takich sytuacji18).
Pierwsza kategoria obejmuje sytuacje, uzasadniające nałożenie kary pieniężnej wyłącznie na przedsiębiorstwo energetyczne w rozumieniu ustawy (art. 56 ust. 1 pkt 1a, 2, 4-9, 12, 14, 15). W kategorii drugiej mieszczą się działania (zaniechania), w których kara pieniężna może zostać nałożona nie tylko na przedsiębiorstwo energetyczne, ale także na innego przedsiębiorcę w rozumieniu u. s. d. g. (art. 56 ust. 1 pkt 1, 3, 10, 13). Wreszcie do kategorii trzeciej należy tylko jedno działanie (art. 56 ust. 1 pkt 11), które może być dokonane wyłącznie przez przedsiębiorcę niebędącego przedsiębiorstwem energetycznym. Niektórzy z autorów błędnie zawężają stosowanie przepisów o karach pieniężnych wyłącznie do przedsiębiorstw energetycznych, z pominięciem innych kategorii przedsiębiorców19).
Zakres uznania Prezesa URE i wysokość kar
Odpowiedzialność przedsiębiorców oraz ich kierowników jest od siebie niezależna, zgodnie z art. 56 ust. 5. Jednakże niezależność ta, zgodnie z wykładnią językową omawianego artykułu, działa tylko w jedną stronę. Mianowicie, w przypadku naruszenia przepisów ustawy przez przedsiębiorcę, Prezes URE ma obowiązek nałożenia na niego kary. Wskazuje na to jednoznacznie, zgodnie z językową metodą wykładni, brzmienie pierwszego zdania art. 56 ust. 1, który stanowi, że „karze pieniężnej podlega ten, kto: […]” oraz art. 56 ust. 2, zgodnie z którym „karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza Prezes URE”. Sformułowania obu tych przepisów są stanowcze, nie pozostawiając uznaniu Prezesa URE samego nałożenia kary – kara ma więc charakter obligatoryjny20). Nakładając więc karę na przedsiębiorstwo energetyczne, Prezes URE może ukarać również jego kierownika, nie może jednak, jak się wydaje, ukarać kierownika, nie nakładając kary na przedsiębiorstwo21).
Ustawa nie przewiduje okoliczności, w których Prezes URE mógłby odstąpić od wymierzenia kary. Podkreśla to też orzecznictwo. Sąd antymonopolowy stwierdził, że „kara pieniężna, o której mowa w art. 56 ust. 1 […], jest nakładana niezależnie od tego, czy działalność przedsiębiorstwa energetycznego przynosi straty, czy też nie”22) (jak będzie mowa dalej, sytuacja finansowa podmiotu jest jedynie przesłanką określenia wysokości kary, a nie odstąpienia od niej). W innym wyroku sąd antymonopolowy wskazał, że „kara pieniężna, o której mowa w art. 56 ust. 1 […], nakładana jest niezależnie od tego, czy zastosowane ceny lub taryfy są wyższe czy też niższe od poprzednio stosowanych. Obojętne jest również, czy przedsiębiorstwo energetyczne posiada przewidzianą prawem koncesję, o ile oczywiście dana działalność w świetle cytowanej ustawy podlega koncesjonowaniu”23). Takie rozwiązanie nie wydaje się słuszne. Wprowadzenie przepisu przewidującego możliwość odstąpienia od wymierzenia kary umożliwiłoby Prezesowi URE bardziej elastyczne stosowanie przepisów o karach pieniężnych, do czego obecnie nie ma podstawy prawnej.
Uznaniu Prezesa URE pozostawione jest za to ustalenie wysokości kary pieniężnej w konkretnym przypadku, z uwzględnieniem górnej granicy wysokości kary, określonej w ustawie. Należy zauważyć, że w przypadku większości naruszeń ustawa nie przewiduje dolnej granicy kary pieniężnej24), co do pewnego stopnia rekompensuje brak przepisu umożliwiającego odstąpienie przez Prezesa URE od wymierzenia kary. Zgodnie z art. 56 ust. 3, wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym, a jeżeli kara pieniężna związana jest z działalnością prowadzoną na podstawie koncesji, wysokość kary nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym. Wobec braku odrębnej definicji przychodu w omawianej ustawie, należy dla określenia wysokości przychodu przedsiębiorcy odwołać się do innych ustaw. Dolna granica kary określona została w art. 56 ust. 2a tylko w odniesieniu do przypadku dopuszczenia się przez przedsiębiorstwo energetyczne czynu określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1a – jeśli bowiem przedsiębiorstwo energetyczne nie przestrzega określonego w art. 9a prawa energetycznego obowiązku zakupu lub wytworzenia energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, wysokość nałożonej na nie przez Prezesa URE kary pieniężnej nie może być niższa niż dwukrotność iloczynu średniej ceny sprzedaży energii elektrycznej wytworzonej w przyłączonych do sieci odnawialnych źródłach energii znajdujących się na terytorium RP i różnicy ilości energii elektrycznej, do której zakupu lub wytworzenia przedsiębiorstwo energetyczne jest obowiązane oraz ilości energii elektrycznej zakupionej lub wytworzonej w celu wypełnienia tego obowiązku przez dane przedsiębiorstwo energetyczne. Przepis ten wprowadza odpowiedzialność kwalifikowaną, skoro w przypadku pozostałych naruszeń określonych w art. 56 ust. 1 minimalna wysokość kary nie została sprecyzowana.
Jak słusznie zwrócono uwagę w literaturze, ustawodawca nie unormował wysokości kary pieniężnej w przypadku, gdy zakazane działanie lub zaniechanie zaszło w pierwszym roku działalności danego przedsiębiorcy, skoro wysokość kary oblicza się na podstawie przychodu osiągniętego w poprzednim roku podatkowym. „Ustawodawca zatem nie przewiduje możliwości karania [przedsiębiorcy] za czyny określone w art. 56, popełnione w pierwszym roku jego działalności”25). Trudno takie rozwiązanie uznać za słuszne, bowiem ukaranie przedsiębiorcy za czyn lub zaniechanie z pierwszego roku działalności może być wskazane. Uwzględnił to ustawodawca np. w ustawie prawo telekomunikacyjne z dnia 16 lipca 2004 r.26), gdzie zgodnie z art. 210 ust. 4 w przypadku, gdy okres działania podmiotu jest krótszy niż rok, za podstawę wymiaru kary przyjmuje się kwotę 500 tysięcy złotych. W prawie energetycznym w oczywisty sposób brak jest takiego przepisu, co niesłusznie ogranicza możliwości działania Prezesa URE.
Zasady wymiaru kary
Z uwzględnieniem wyżej omówionej górnej granicy, swoboda określenia wysokości konkretnej kary przez Prezesa URE jest ograniczona przez art. 56 ust. 6, ustanawiający zasady wymiaru kar pieniężnych. Zgodnie z przepisem tego artykułu Prezes URE, ustalając wysokość kary pieniężnej, uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie podmiotu i jego możliwości finansowe.
Wątpliwości budzi zwłaszcza zapis ustawy, stanowiący o uzależnieniu wysokości kary pieniężnej od stopnia zawinienia. Znaczna część podmiotów podlegających odpowiedzialności na podstawie art. 56 to osoby prawne i inne jednostki organizacyjne, np. osobowe spółki prawa handlowego. Ponoszenie winy przez podmioty niebędące osobami fizycznymi jest zagadnieniem spornym i bywało już przedmiotem analiz. Przeglądu prezentowanych w tym zakresie stanowisk dokonała M. Król-Bogomilska27). Według niej można wyróżnić trzy główne poglądy na tę kwestię.
Pierwszy polega na całkowitej negacji zdolności osób prawnych do ponoszenia winy, co wynika z przekonania, że „istotę winy stanowi osobista zarzucalność oparta na zdolności sprawcy do tego, by powstała w jego psychice motywacja skłaniająca go w chwili popełnienia czynu do przestrzegania norm”. To stanowisko jest typowe dla ujęcia zbliżonego do prawa karnego28), ale prezentowane jest również w literaturze prawa administracyjnego. Na gruncie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych sformułowano pogląd, że przewidziana w niej „odpowiedzialność administracyjna ma charakter dalece zobiektywizowany. […] Odpowiedzialność ponosi przede wszystkim towarzystwo emerytalne, a więc podmiot prawny niebędący osobą fizyczną. Stąd można zakładać, że ustawodawca określając przesłanki nałożenia kary, nie brał pod uwagę elementów podmiotowych”29).
Odpowiedzialność obiektywną, niezależną od subiektywnej przesłanki winy, dopuścił też Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak jego stanowisko, wyrażone w dość licznych orzeczeniach30), opiera się jedynie na kryterium formalnym – NSA uznaje niezależność odpowiedzialności administracyjnej od elementu winy wobec braku wymogu odwołania się do niego przewidzianego przez konkretną ustawę. Nie znajdzie więc ono zastosowania w przypadku prawa energetycznego.
Zgodnie z drugim poglądem, winę osobie prawnej można przypisać, „w znaczeniu niedostatków organizacyjnych lub nieprawidłowości w funkcjonowaniu osoby prawnej”31). Ten rodzaj winy nazywany jest winą anonimową, bezimienną lub organizacyjną, a korzeniami sięga prawa cywilnego. W prawie cywilnym poddawano tę konstrukcję krytyce, twierdząc, że gdy „naganność obiektywna dotyczy nie tyle zachowania się konkretnej osoby fizycznej, ile osoby prawnej jako całości”, w ogóle nie można mówić o „jakichkolwiek pozostałościach winy” w tradycyjnym znaczeniu32). Jednak również w literaturze prawa administracyjnego wina bezimienna przyjmowana jest przez niektórych autorów jako zasada odpowiedzialności administracyjnej. Na gruncie prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi wyrażono pogląd, że skoro zadaniem domu maklerskiego (będącego osobą prawną) jest zapewnienie właściwej realizacji jego obowiązków poprzez właściwe procedury i organizację, to naruszenie owych właściwych procedur przez osobę pozostającą w strukturze domu maklerskiego uznać należy za przejaw winy domu maklerskiego jako takiego33). Jednak w niedawnym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny uznał, że wina bezimienna stanowi niewystarczającą przesłankę surowej odpowiedzialności represyjnej, stwierdzając, że prowadzi ona do naruszenia zasady państwa prawnego, nakazującej zapewnienie podmiotom obrotu prawnego pewności i bezpieczeństwa prawnego34).
Wreszcie według trzeciego poglądu, wina osoby prawnej jest łączona z winą bezpośredniego sprawcy szkody, a więc osoby fizycznej. Jest to również stanowisko prezentowane w doktrynie prawa cywilnego i nie cieszy się powodzeniem w literaturze prawa administracyjnego.
Obok tych trzech głównych stanowisk wobec winy jako przesłanki odpowiedzialności administracyjnej można wymienić kolejne, które da się wywieść z analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Według TK, wina jest niezbędną przesłanką odpowiedzialności administracyjnej, w odniesieniu do wszystkich podmiotów ją ponoszących, a wynika to z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. „W odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi [...] wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.” Inne rozwiązanie, zdaniem TK, byłoby „nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego”35). Brak jest jednak w tym poglądzie odwołania do czynników umożliwiających przypisywanie winy podmiotowi niebędącemu osobą fizyczną. TK uznaje więc konieczność uwzględniania przy wymiarze kary winy danego podmiotu, nie tłumaczy jednak, jak w praktyce określić występowanie lub niewystępowanie elementu zawinienia u osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej.
Żadna z koncepcji uznających lub odrzucających możliwość przypisania winy osobie prawnej nie jest w pełni przekonująca. Dlatego też, jak pisze M. Król-Bogomilska, „badając podstawy odpowiedzialności […] osób prawnych, często pomija się ustalenie subiektywnych jej podstaw, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia podstaw odpowiedzialności w warstwie obiektywnej (w płaszczyźnie bezprawności)”36).
Właściwym rozwiązaniem mogłoby być odrębne, ustawowe uregulowanie zasady winy w odniesieniu do osób prawnych i innych podmiotów kolektywnych na potrzeby prawa administracyjnego. Póki jednak ustawodawca nie podejmie w tym zakresie odpowiednich kroków, trudno jest w ogóle mówić o winie podmiotów niebędących osobami fizycznymi w prawie administracyjnym w ogólności, a w prawie energetycznym w szczególności. Z tego też powodu kryterium winy i jej stopnia da się zastosować w pełnym zakresie tylko w przypadku nakładania przez Prezesa URE kary pieniężnej na kierownika przedsiębiorstwa energetycznego. Powyższego problemu zdają się, niestety, nie zauważać komentatorzy37).
Podobne zastrzeżenia budzi odwołanie do dotychczasowego zachowania podmiotu. Powstaje pytanie, czy w przypadku przedsiębiorcy niebędącego osobą fizyczną można w ogóle mówić o jego zachowaniu. Zachowywanie się w ten czy inny sposób jest cechą istot ożywionych. Dlatego też i to kryterium znajdzie zastosowanie tylko w przypadku karania kierowników przedsiębiorstw energetycznych. Byłoby lepiej, gdyby ustawodawca uzależnił wysokość kary pieniężnej od wcześniejszego karania danego przedsiębiorcy karą administracyjną, ustanawiając kategorię działania w warunkach swoistej recydywy. Taka regulacja znajduje się w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów38), w art. 104, nie jest więc nieznana w polskim prawie administracyjnym.
Biorąc pod uwagę powyższe spostrzeżenia nie sposób nie zauważyć, że dla nakładania kar na przedsiębiorców niebędących osobami fizycznymi, a więc na te podmioty, które najczęściej podlegać mogą odpowiedzialności, z czterech wprowadzonych przez ustawę zasad wymiaru kary pieniężnej przez Prezesa URE pełne znaczenie zachowują jedynie dwa – stopień szkodliwości czynu i możliwości finansowe podmiotu. Trudno uznać takie rozwiązanie za prawidłowe. Prezes URE powinien mieć możliwość korzystania z bardziej rozbudowanego katalogu zasad odpowiedzialności w przypadku wszystkich podmiotów podlegających jego właściwości, a nie tylko osób fizycznych.
Płatność kar
Kara pieniężna jest płatna z dochodu po opodatkowaniu lub z innej formy nadwyżki przychodu nad wydatkami, zmniejszonej o podatki i jest dokonywana na konto właściwego urzędu skarbowego (art. 56 ust. 4; przy czym wpływy z kar nakładanych w związku z naruszeniem obowiązku zakupu lub wytworzenia energii elektrycznej lub ciepła ze źródeł odnawialnych stanowią dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 56 ust. 2b). Kara podlega ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 56 ust. 7). To ostatnie określenie stanowi superfluum ustawowe, skoro na mocy generalnego przepisu art. 2 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji39) wszystkie grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej podlegają egzekucji administracyjnej.
Niewątpliwie kary pieniężne stanowią bardzo istotny instrument w rękach Prezesa URE i innych organów regulacyjnych. Jednak nie sposób nie zauważyć, że ich obecne ustawowe uregulowanie jest niedoskonałe, o czym świadczą liczne wyżej wskazane wątpliwości interpretacyjne. Legislacyjny poziom przepisów w tym zakresie nie odpowiada niestety istotnej roli przypadającej karom pieniężnym jako środkowi nadzoru nad ważnym i wrażliwym sektorem rynku, jakim jest rynek energetyczny. Jest to szczególnie widoczne w świetle przytaczanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2004 r. Jak zwrócił uwagę Trybunał, podmiot ponoszący odpowiedzialność o charakterze represyjnym korzysta z ochrony wynikającej z art. 42 Konstytucji RP, ustanawiającego standardy odpowiedzialności karnej, w związku z czym przepisy regulujące odpowiedzialność represyjną muszą realizować gwarancje wynikające z szeroko rozumianego prawa karnego. Co prawda powyższe orzeczenie odnosi się do ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary40), a nie do przepisów o karach pieniężnych należących do prawa administracyjnego, jednak nie można ignorować jego znaczenia dla tych ostatnich, tym bardziej, że już w przeszłości Trybunał zwracał uwagę, że „konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić do wszystkich przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania czy jakiejś sankcji”41). Jeśli Trybunał zainteresowałby się przepisami prawa energetycznego wprowadzającymi administracyjne kary pieniężne, ich jakość miałaby niebagatelne znaczenie.
|
|