Małgorzata Szczepańska
Autorka jest pracownikiem Biura Prawnego URE
Biuletyn URE 5/2003
1. Praktyka w zakresie regulacji rynku energii skłania do refleksji, iż w niektórych przy-padkach realizacja przepisów Prawa energetycznego1) napotyka na istotne trudności spowodowane uregulowaniami zawartymi w innych ustawach. Jednym z przykładów obrazującym taki stan rzeczy, może być stosowanie przepisów art. 57 Prawa energetycznego. Otóż przepisy te przewidują, że -W razie nielegalnego pobierania paliw lub energii z sieci przedsiębiorstwo energetyczne pobiera opłaty za nielegalnie pobrane paliwo lub energię w wysokości określonej w taryfach, lub dochodzi odszkodowania na zasadach ogólnych- (ust. 1) oraz, że -Opłaty, o których mowa w ust. 1, zatwierdzone w taryfach podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji- (ust. 2).
Podobnie, jak każde roszczenie wynikające z umowy, także i roszczenie o zapłatę należności za nielegalnie pobrane paliwo lub energię powinno być dochodzone na drodze postępowania cywilnego. Jednakże ustawodawca przewidział w art. 57 Prawa energetycznego również uproszczone zasady dochodzenia należności z tytułu nielegalnie pobranych paliw lub energii, dając przedsiębiorstwom energetycznym możliwość naliczenia opłaty w wysokości określonej w taryfie, która to opłata miałaby stanowić substytut odszkodowania. Należy tu zauważyć, że przepisy wykonawcze do Prawa energetycznego przewidują, iż ustalane w taryfie opłaty za nielegalny pobór paliw lub energii stanowią wielokrotność cen i stawek opłat zatwierdzonych w taryfach (pięciokrotność - w przypadku pobierania paliw lub energii bez zawarcia umowy oraz dwukrotność - w przypadku ich pobierania niezgodnie z warunkami określonymi w umowie)2). Przepisy tych rozporządzeń określają również sposób szacowania wielkości poboru mocy i zużycia paliw lub energii w okresie, w którym nastąpił nielegalny pobór.
2. Brzmienie przytoczonego wyżej art. 57 ust. 1 może rodzić wątpliwości, czy przedsiębiorstwa energetyczne, niezależnie od uiszczonej opłaty -taryfowej- za nielegalny pobór paliwa lub energii, mogą dochodzić należności z tytułu nielegalnie pobranego paliwa lub energii (na drodze powództwa cywilnego), dążąc do ustalenia rzeczywistej wysokości szkody.
Na problem ten zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z 15 listopada 2002 r., sygn. akt IV KKN 570/99, w którym stwierdził, że -Trzeba (...) odnotować, że w tym samym przepisie [art. 57 Prawa energetycznego - przyp. M. S.] wprowadzono alternatywny [podkreśl. M. S.] tryb postępowania po stwierdzeniu nielegalnego pobierania energii z sieci. Przedsiębiorstwo energetyczne może bowiem, rezygnując z wymierzenia opłat za nielegalne pozyskanie energii, podlegających ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu w administracji, dochodzić odszkodowania na zasadach ogólnych.-.
Skoro więc regulację zawartą w art. 57 ust. 1 należy rozumieć jako przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym uprawnienia do uproszczonego trybu dochodzenia odszkodowania, to zasadniczo należałoby się zgodzić z poglądem, iż dochodzenie odszkodowania na zasadach ogólnych prawa cywilnego nie może mieć miejsca w sytuacji pobrania opłaty -taryfowej- za nielegalny pobór paliwa lub energii, która to opłata ma również charakter odszkodowawczy. Idąc dalej tym tokiem rozumowania należy zauważyć, że wybór przez przedsiębiorstwo energetyczne -uproszczonego- trybu dochodzenia należności za nielegalny pobór paliw lub energii będzie oznaczać rezygnację z dochodzenia odszkodowania na zasadach ogólnych - nawet jeśli szkoda przewyższa wartość opłat taryfowych.
3. Uproszczonemu trybowi dochodzenia opłat za nielegalny pobór służyć ma regulacja zawarta w ust. 2 artykułu 57. Przepis ten jest kontynuacją rozwiązania przyjętego wcześniej w art. 44 ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej3) i należy zauważyć, że - przynajmniej teoretycznie - stawia on przedsiębiorstwa energetyczne w uprzywilejowanej pozycji w dochodzeniu opłat. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji4), organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tak więc, poddanie roszczenia o zapłatę do egzekucji administracyjnej utrudnia odbiorcy obronę, a w szczególności podnoszenie w tym postępowaniu zarzutu, że fakt nielegalnego poboru nie nastąpił, więc naliczenie opłaty było niezasadne.
Otóż omawiany art. 57 ust. 2 Prawa energetycznego nie w pełni koresponduje z przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wprawdzie art. 2 § 1 pkt 1d ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają również należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (w tym przypadku - na podstawie art. 57 ust. 2 Prawa energetycznego), jednak zgodnie z art. 3 § 1 egzekucję tę stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 jedynie wtedy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa (chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej). Tak więc, aby możliwa była egzekucja administracyjna opłat za nielegalny pobór paliw lub energii niezbędne jest, aby obowiązek zapłaty tych opłat wynikał z decyzji administracyjnej.
Natomiast zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, sprawy o ustalenie istnienia lub nieistnienia nielegalnego poboru paliw lub energii są sprawami cywilnymi i jako takie podlegają rozstrzygnięciu przez sąd powszechny (por. postanowienie NSA z 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SAB 174/00). Nadto, żaden z przepisów Prawa energetycznego nie upoważnia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (Prezesa URE) do wydawania decyzji administracyjnych stwierdzających fakt nielegalnego poboru paliw lub energii (oraz ich ilości), z których wynikałby obowiązek uiszczenia opłaty -taryfowej-. W tym miejscu należy przypomnieć, że w myśl art. 7 Konstytucji RP -organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa-, więc ich kompetencji nie można domniemywać.
Konsekwentnie też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 23 lipca 2003 r., sygn. akt III SA 1034/02 wyraził pogląd, który w praktyce wyłącza stosowanie postępowania egzekucyjnego w administracji w zakresie egzekucji należności wynikających z nielegalnego poboru energii. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził m.in., iż -dostarczanie energii odbywa się na podstawie umowy, za uprawnione należy uznać stanowisko organów egzekucyjnych, iż roszczenia z tytułu nielegalnego poboru energii mają charakter cywilnoprawny, a nie administracyjny i w stosunku do konkretnej osoby obowiązek wniesienia tych opłat powinien wynikać z orzeczenia sądu. Uzupełnienie przez Skarżącego [przedsiębiorstwo energetyczne - przyp. M. S.] tytułów wykonawczych przez powołanie jako podstawy prawnej decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zatwierdzającej taryfę dla energii elektrycznej nie stanowi o spełnieniu tego ustawowego wymogu [wskazania podstawy prawnej obowiązku dokonania zapłaty - przyp. M. S.] i nie uzasadnia podjęcia postępowania egzekucyjnego.-.
Prezentowany pogląd wydaje się być słusznym. Decyzja Prezesa URE zatwierdzająca taryfę, w tym wysokość ustalonych w taryfie opłat za nielegalny pobór paliw lub energii, nie może być w żaden sposób uznana za decyzję, z której wynika obowiązek konkretnego odbiorcy dokonania określonej zapłaty. Obowiązek ten wynika bowiem z faktu nielegalnego poboru paliw lub energii, który to fakt musi być jednak udowodniony w sposób określony prawem, co podkreśla cytowany wyżej art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W konsekwencji powyższego, odmowa uiszczenia przez odbiorcę opłaty z tytułu nielegalnego poboru paliw lub energii będzie wiązać się z koniecznością wystąpienia przez przedsiębiorstwo energetyczne na drogę powództwa cywilnego i ustalenia rzeczywistej szkody, której wielkość może być niższa lub może przewyższać kwotę wynikającą z opłaty -taryfowej-. Natomiast tak ustalona kwota odszkodowania - w braku dobrowolnej zapłaty - będzie podlegać ściągnięciu w trybie cywilnego postępowania egzekucyjnego.
4. Opisana powyżej rozbieżność pomiędzy przepisami art. 57 Prawa energetycznego a ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest jedyną stwarzającą problemy praktyczne. Kolejnym problemem jest przedstawienie przez przedsiębiorstwa energetyczne (wierzycieli) prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego. Dla wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji konieczne jest złożenie przez wierzyciela stosownego wniosku i wystawienie tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy sporządza się według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Jednym z elementów tytułu egzekucyjnego jest -pieczęć urzędowa- (art. 27 § 1 pkt 7 powołanej ustawy). Powstaje pytanie, czy w świetle obowiązujących przepisów podmioty takie jak przedsiębiorstwa energetyczne (a więc np. spółki prawa handlowego, ale także osoby fizyczne) uprawnione są do używania pieczęci urzędowych. Wprawdzie art. 27b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dodany w 2001 r.) stanowi, że -wierzyciele, którzy na mocy odrębnych przepisów nie zostali upoważnieni do korzystania z pieczęci urzędowej, mogą jej używać do oznaczania tytułów wykonawczych oraz zarządzeń zabezpieczenia-, nie rozwiązuje to jednak wspomnianego problemu. Odpowiedzi należy więc poszukiwać w przepisach regulujących kwestie używania pieczęci urzędowych. Przepisy art. 11 ust. 3 w związku z art. 7 dekretu z 7 grudnia 1955 r. o godle i barwach Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz o pieczęciach państwowych5) określają elementy składowe pieczęci urzędowych, a także - które podmioty mogą używać tych pieczęci. Do kręgu uprawnionych podmiotów przepisy te nie zaliczyły spółek prawa handlowego a tym bardziej osób fizycznych6). W konsekwencji więc przedsiębiorstwa energetyczne nie mogą prawidłowo wystawić tytułu wykonawczego. W takim zaś przypadku zastosowanie znajduje art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zwraca tytuł wierzycielowi, jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2.
5. Przedstawiony stan rzeczy skłania do wniosku, że brak spójności pomiędzy przepisami Prawa energetycznego i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji praktycznie uniemożliwia realizację przepisu art. 57 ust. 2 Prawa energetycznego. Z kolei próba jego realizacji przez administracyjne organy egzekucyjne mogłaby być interpretowana jako naruszenie zasady równorzędności stron stosunku cywilnoprawnego (w tym przypadku: umowy sprzedaży). Warto więc zastanowić się nad wprowadzeniem takich regulacji prawnych, które z jednej strony uproszczą egzekucję opłat za nielegalny pobór (co w dużej mierze uzasadnione jest skalą tego zjawiska), z drugiej jednak sankcjonowałyby zasadę równorzędności stron umowy.
|
|