Marek Zawiska
Autor jest pracownikiem Biura Prawnego URE
Biuletyn URE 2/2003
Przepis art. 47 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne (zwanej dalej -ustawą-), nakłada na przedsiębiorstwa energetyczne, posiadające koncesje, obowiązek ustalenia i następnie przedstawienia Prezesowi URE do zatwierdzenia taryf dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła. Natomiast zgodnie z treścią art. 56 ust. 1 pkt 5, uchybienie temu obowiązkowi, tj. stosowanie cen i taryf bez ich przedstawienia Prezesowi URE do zatwierdzenia, podlega sankcji w postaci kary pieniężnej. Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (do dnia 14 grudnia 2002 r.: Sąd Antymonopolowy) rozpatrując odwołania wniesione od decyzji Prezesa URE, wymierzających kary pieniężne na podstawie tego przepisu, sformułował kilka ważnych tez odnoszących się do problematyki kar pieniężnych, które zostaną przedstawione poniżej na tle wybranych przykładów z orzecznictwa.
1. Prezes URE wymierzył Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w Z. dwie kary pieniężne za następujące przewinienia: dokonanie podwyższenia cen za ciepło i moc zamówioną oraz dokonanie zmiany cen przez zmniejszenie udziału opłaty stałej z 45,1% do 30,0% - bez uprzedniego przedłożenia do zatwierdzenia taryfy dla ciepła w zakresie przesyłania i dystrybucji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż przedsiębiorstwo prowadziło przez pewien czas działalność nie posiadając koncesji. Ukarane przedsiębiorstwo wniosło odwołanie od decyzji Prezesa URE, wnosząc o jej uchylenie w całości. W odwołaniu przedsiębiorstwo podniosło, iż w swoich licznych pismach składanych w toku postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej wyjaśniało, że jego działania nie miały charakteru działań celowych zmierzających do naruszenia przepisów ustawy oraz że dołożyło wszelkich starań w celu prawidłowego stosowania przepisów prawa, m.in. zwracało się o wykładnię obowiązujących przepisów. Zdaniem odwołującego się przedsiębiorstwa, jedynie brak wyczerpującej informacji i sprzeczne interpretacje przepisów prawa spowodowały, iż spóźniło się ze złożeniem wniosku o koncesję i dokonało zmiany cen, co było warunkiem normalnego i rentownego prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorstwo wywodziło również, że żaden przepis nie określa terminu zawitego do wystąpienia z wnioskiem o zatwierdzenie taryfy i dlatego nie może ono ponosić negatywnych skutków -przeoczenia- ustawodawcy. Dodatkowo podniosło również, że miało trudności interpretacyjne związane z ustaleniem, czy w przypadku swojej działalności wykorzystuje ono sieci czy też instalacje odbiorcze, co ma wpływ na zakres koncesjonowania. Sąd Antymonopolowy w wyroku z dnia 16 października 2000 r. (sygn. akt XVII Ame 22/00) oddalającym odwołanie od decyzji Prezesa URE stwierdził m.in.: -W myśl art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 10.04.1997 r. - Prawo energetyczne (...) karze pieniężnej do wysokości 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym podlega ten, kto stosuje ceny i taryfy, nie przestrzegając obowiązku ich przedstawienia Prezesowi URE do zatwierdzenia, o którym mowa w art. 47 tej ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem, kara pieniężna nakładana jest niezależnie od tego, czy zastosowane ceny lub taryfy są wyższe czy też niższe od poprzednio stosowanych [podkreślenie - M. Z.]. Obojętne jest również, czy podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi posiada przewidzianą prawem koncesję. Podkreślić należy, że ustawodawca nie zabrania przedsiębiorstwu energetycznemu zmiany taryf, zwłaszcza gdy ma to zapewniać pokrycie uzasadnionych kosztów jego działalności, o ile nie mają one charakteru nieuzasadnionego. Każdorazowo jednak zmiana taryfy następuje w trybie określonym w art. 47 prawa energetycznego. (...) Art. 47 prawa energetycznego nie pozostawia żadnych wątpliwości, że przedstawienie do zatwierdzenia Prezesowi URE zmiany taryfy musi nastąpić w czasie umożliwiającym zachowanie tej procedury i z całą pewnością przed jej stosowaniem. Skoro zatem powód, czego nie kwestionuje, stosował ceny i taryfy bez ich zatwierdzenia, uzasadnione było nałożenie na niego kary pieniężnej. (...) Każdy (...) podmiot gospodarczy jakim jest spółka prawa handlowego, ma obowiązek przestrzegania prawa. Subiektywne trudności ze zrozumieniem treści poszczególnych przepisów nie są okolicznością usprawiedliwiającą naruszenia prawa [podkreślenie - M. Z.]. Jako podmiot gospodarczy powód ma nie tylko możliwość ale wręcz obowiązek skorzystania z fachowej pomocy prawnej lub zasięgnięcia pomocy organu administracji w trybie art. 9 k.p.a. w sytuacji, gdy ma wątpliwości czy jego zamierzone działanie jest zgodne z przepisami prawa. W rozpoznawanym przypadku powód zaczął wyjaśniać swoją sytuację prawną już po rozpoczęciu działalności gospodarczej.-.
2. W innym przypadku Prezes URE wymierzył karę pieniężną przedsiębiorstwu energetycznemu C. Polska Sp. z o.o., które zastosowało nowe ceny za ciepło w czasie trwania postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia taryfy, a po odmowie zatwierdzenia przedstawionej taryfy i niewniesieniu odwołania od decyzji odmownej, nadal te ceny stosowało. Ukarane przedsiębiorstwo odwołując się od decyzji stwierdziło m.in., że podwyżka cen za ciepło, która była spowodowana wzrostem cen paliw, nie wyrównała wydatków poniesionych z tytułu działalności w zakresie zaopatrzenia odbiorców w ciepło, co spowodowało, iż rok bilansowy przedsiębiorstwa został zamknięty stratą. Sąd Antymonopolowy w wyroku z dnia 21 lutego 2001 r. (XVII Ame 46/00) oddalającym odwołanie stwierdził m.in.: -Zauważyć należało, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy ciepła ustalonej przez powodową spółkę zakończyło się odmową jej zatwierdzenia. Powodowa spółka od tej decyzji - tj. odmowy zatwierdzenia taryfy nie wniosła odwołania. Sąd uznał podzielając stanowisko Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, iż powodowa spółka swoim zachowaniem tj. samowolnym podwyższeniem cen i stawek opłat za ciepło po zapoznaniu się z decyzją Prezesa URE o odmowie zatwierdzenia taryfy świadomie łamała przepisy prawa.-.
3. Prezes URE, po ustaleniu, iż przedsiębiorstwo energetyczne H. Polska Sp. z o.o. zaniechało przedstawienia taryfy do zatwierdzenia przed wprowadzeniem jej do stosowania, wymierzył temu przedsiębiorstwu karę pieniężną. W trakcie prowadzonego postępowania Prezes URE ustalił, iż z wnioskiem o zatwierdzenie taryfy dla ciepła ukarane przedsiębiorstwo wystąpiło do Prezesa URE dopiero siedem miesięcy po jej wprowadzeniu do stosowania. W uzasadnieniu odwołania od decyzji przedsiębiorstwo podniosło, iż dołożyło należytej staranności w prowadzeniu swojej działalności w zakresie ustalania taryf, a zarzucone mu opóźnienie nie wynikało z jego winy. Powód podnosił też, iż był w kontakcie z Prezesem URE, prowadził rozmowy w zakresie uzupełnienia wniosku taryfowego z pracownikami URE oraz czekał na uchwalenie nowelizacji ustawy, a po jej uchwaleniu - na opublikowanie nowego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie ciepłem. Sąd Antymonopolowy w wyroku z dnia 6 marca 2002 r. (XVII Ame 39/01) oddalającym odwołanie stwierdził m.in.: -Sąd nie uwzględnił i nie wziął pod uwagę działań powoda zmierzających do zatwierdzenia taryf - tj. uzgodnień, rozmów, zmian przepisów w tym czasie itd. Istotnym dla rozstrzygnięcia był fakt, iż powód nie przedstawił Prezesowi URE taryfy do zatwierdzenia do czego był zobowiązany i stosował wobec odbiorców ceny bez zatwierdzonej taryfy. Zauważyć należy, iż jeżeli wystąpiły szczególne okoliczności powód mógł, czego nie uczynił, stosownie do art. 49 ustawy - Prawo energetyczne wystąpić do Prezesa URE z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia. Tym samym wszelkie zarzuty mające stanowić usprawiedliwienie dla faktu prowadzenia działalności bez zatwierdzonej taryfy należy uznać jako nie zasługujące na uwzględnienie.-.
4. Przedsiębiorstwo energetyczne -S- S.A. w Z. G. działające na podstawie udzielonych koncesji na wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucję oraz obrót ciepłem, stosowało stawki opłat, które nie zostały przedstawione do zatwierdzenia Prezesowi URE. Przedsiębiorstwo w odwołaniu od decyzji wymierzającej karę pieniężną podniosło, iż stosowanie stawek nie objętych taryfą wynikało z prowadzonych inwestycji modernizacyjnych źródeł ciepła. W wyniku takich działań modernizacyjnych, prowadzonych przez ukarane przedsiębiorstwo, łączna kwota miesięcznych opłat, mimo stosowania wyższych stawek, była niższa od kwot przed modernizacją. Ponadto przedsiębiorstwo zarzuciło, że długotrwały, dziewięciomiesięczny okres oczekiwania na koncesję, będącą warunkiem przedstawienia taryfy, zmuszał je do zastosowania nowych stawek w umowach z odbiorcami. Przed uzyskaniem koncesji przedsiębiorstwo to nie miało, jego zdaniem, możliwości ani też obowiązku opracowania taryfy i występowania o jej zatwierdzenie. Sąd Antymonopolowy w wyroku z dnia 25 marca 2002 r. (XVII Ame 84/01) oddalającym odwołanie, wyraził pogląd, zgodnie z którym: -Nie jest (...) dopuszczalne stosowanie przy prowadzeniu działalności koncesjonowanej w zakresie energetyki innych stawek niż wynikających z zatwierdzonej taryfy. Przed uzyskaniem koncesji podmiot nie ma prawa do prowadzenia działalności koncesjonowanej w ogóle, a więc i pobierania jakichkolwiek stawek.-. W cytowanym wyroku Sąd stwierdził ponadto, iż: -W ocenie Sądu Antymonopolowego, nie ma znaczenia, czy stosowane stawki były korzystne dla odbiorców, czy też nie. Powołany wyżej przepis, jako chroniący porządek prawny, przewiduje możliwość nałożenia kary w przypadku stosowania cen i taryf nie zatwierdzonych przez Prezesa URE, niezależnie od wywołanych skutków ekonomicznych dla odbiorców.-.
5. Prezes URE wymierzył karę pieniężną przedsiębiorstwu energetycznemu -T-D- Sp. z o.o., posiadającemu koncesje na przesyłanie i dystrybucję energii elektrycznej oraz na obrót energią elektryczną, za nieprzestrzeganie obowiązku przedstawienia do zatwierdzenia taryfy dla energii elektrycznej i stosowanie w rozliczeniach z odbiorcami energii elektrycznej w lokalach cen i stawek opłat wynikających z taryfy innego podmiotu, pomimo obowiązku posiadania własnej taryfy. Od decyzji wymierzającej karę przedsiębiorstwo wniosło odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Powód przyznał, że miał obowiązek opracowania taryfy i przedstawienia jej do zatwierdzenia Prezesowi URE, a także, że stosował wspomniany wyżej sposób rozliczeń z odbiorcami. Zarzucił jednak, że nie miał możliwości opracowania taryfy, gdyż nie dysponował możliwością ustalenia podstawowego czynnika cenotwórczego - kosztu zakupu energii u dostawcy. Nadto, zdaniem ukaranego przedsiębiorstwa, ustawa - Prawo energetyczne nie określa terminu, w jakim przedsiębiorstwa energetyczne powinny opracować taryfę i przedstawić do zatwierdzenia. Również Prezes URE nie zwracał się do ukaranego przedsiębiorstwa z żądaniem przedstawienia takiej taryfy. Powód wywodził także, że art. 56 ust. 1 pkt 5 Prawa energetycznego dotyczy sytuacji, gdy podmiot nie stosuje opracowanej przez siebie taryfy, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Sąd Antymonopolowy w wyroku z dnia 5 czerwca 2002 r. (XVII Ame 99/01) oddalającym odwołanie od decyzji Prezesa URE stwierdził m.in.: -Zgodnie z treścią art. 45a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 54, poz. 348 z późn. zm.), przedsiębiorstwo energetyczne na podstawie cen i stawek opłat zawartych w taryfie lub cen i stawek opłat ustalanych na rynku konkurencyjnym, o którym mowa w art. 49 ust. 1, wylicza opłaty za dostarczane do odbiorcy paliwa gazowe, energię elektryczną lub ciepło. (...) W odniesieniu do przedsiębiorstw energetycznych objętych obowiązkiem uzyskania koncesji, taryfy te muszą być zatwierdzone przez Prezesa URE i opublikowane. Ustawodawca, co słusznie zauważył powód, nie określił terminu przedstawienia taryfy. Określanie terminu było bowiem zbędne [podkreślenie - M. Z.], skoro zakazane jest stosowanie w rozliczeniach stawek nie objętych zatwierdzoną taryfą. Jest więc oczywiste, że termin przedstawienia taryfy, jest generalnie uzależniony od woli przedsiębiorstwa energetycznego, gdyż to ono decyduje o tym kiedy rozpocznie działalność energetyczną. Brak zatwierdzonej taryfy jest bowiem bezwzględną przeszkodą w prowadzeniu takiej działalności, [podkreślenie - M. Z.] gdyż uniemożliwia pobieranie opłat za świadczone usługi i sprzedawaną energię. Powyższe zasady mają charakter bezwzględny i nie tylko chronią odbiorców przed nieuzasadnionym podwyższaniem cen, ale również zmuszają do tworzenia stabilnych powiązań prawnych pomiędzy producentami, dystrybutorami i odbiorcami energii i paliw. W ocenie Sądu Antymonopolowego, przedsiębiorstwo energetyczne nie może usprawiedliwiać pobierania opłat innych, niż wynikające z zatwierdzonych taryf, trudnościami z ich opracowaniem lub zatwierdzeniem. Nawet jeśli trudności te wynikają z przyczyn obiektywnych i nie są zawinione przez przedsiębiorstwo energetyczne, to nie mogą być uważane za usprawiedliwienie naruszania bezwzględnie obwiązujących norm prawnych. Przeciwnie, naruszanie norm prawnych może być przyczyną cofnięcia koncesji, co skutkuje niemożnością prowadzenia działalności energetycznej. Stosownie do treści art. 56 ust. 1 pkt 5 Prawa energetycznego, karze pieniężnej podlega ten, kto stosuje ceny i taryfy, nie przestrzegając obowiązku ich przedstawienia Prezesowi URE do zatwierdzenia, o którym mowa w art. 47. Bez znaczenia, dla tak zdefiniowanego czynu, jest okoliczność, czy podmiot opracował taryfę i nie przedstawił do zatwierdzenia, czy też (jak powód) nie opracował taryfy w ogóle (i co się rozumie samo przez się, nie przedstawił do zatwierdzenia). Karalne jest w tym wypadku każde stosowanie cen nie wynikających z zatwierdzonej taryfy, a więc zarówno w przypadku gdy zatwierdzona taryfa przewidywała inne stawki jak i w przypadku, gdy taryfa nie została opracowana w ogóle. Bez znaczenia jest także okoliczność, że pozwany nie żądał od powoda przedstawienia taryfy. Przedstawienie taryfy do zatwierdzenia jest bowiem obowiązkiem koncesjonowanego przedsiębiorstwa energetycznego i brak żądania przedstawienia taryfy do zatwierdzenia ze strony Prezesa URE nie usprawiedliwia stosowania innych stawek. Zdaniem Sądu Antymonopolowego, w kontekście systemu Prawa energetycznego, żądanie przedstawienia taryfy do zatwierdzenia przez Prezesa URE, należy łączyć z przypadkami, gdy może on ingerować w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (np. nakazując kontynuowanie dostaw). Brak jest bowiem uzasadnienia do żądania przedstawienia taryfy do zatwierdzenia, skoro przedsiębiorstwo ma zachowaną pełną autonomię decyzji, co do prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.-.
6. Prezes URE wymierzył karę pieniężną przedsiębiorstwu energetycznemu -E- S.A. z siedzibą w W., prowadzącemu, na podstawie udzielonej przez Prezesa URE koncesji, działalność gospodarczą w zakresie przesyłania i dystrybucji paliw gazowych - za stosowanie stawek opłat za usługę przesyłową bez dopełnienia obowiązku przedstawienia taryfy do zatwierdzenia. Jak stwierdził Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r. (XVII Ame 6/02) oddalającym odwołanie od decyzji Prezesa URE: -W sprawie nie była kwestionowana wysokość wymierzonej kary pieniężnej, natomiast spór między stronami sprowadzał się w zasadzie do ustalenia, czy mimo braku wskazania w art. 47 p.e. terminu do wystąpienia do Prezesa URE z wnioskiem o zatwierdzenie taryfy, Prezes URE może na zasadzie art. 56 ust. 1 pkt 5 nakładać kary pieniężne na przedsiębiorstwa energetyczne za niedopełnienie tego obowiązku w określonym terminie.- (...) -Wskazać trzeba, że obowiązek przedsiębiorstwa energetycznego poddania się procedurze zatwierdzenia taryfy w trybie art. 47 p.e. jest powinnością o charakterze publicznoprawnym, której przedsiębiorstwo musi się podporządkować, chyba, że uzyska decyzję wydaną w trybie art. 49 p.e. Przepis art. 47 ust. 1 p.e. jest bezwzględnie obowiązujący. Odnosząc się (...) do kwestii braku wskazania w ustawie terminu, w jakim należałoby wystąpić do Prezesa URE o zatwierdzenie taryf, podnieść należy, iż zarówno w poprzednim brzmieniu ustawy, jak i po nowelizacji, ustawodawca nie ustanowił dla przedsiębiorstw, (...), jednoznacznego terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z art. 47 p.e., zastrzegając jednakże sankcję na wypadek nie dopełnienia tego obowiązku, na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 5 p.e. Przyjmując, iż ustawodawca w swych działaniach jest racjonalny, nie można przyjąć, iż nie wskazanie w przepisie art. 47 p.e. konkretnego terminu do dokonania obowiązku z niego wynikającego stanowi uchybienie, bądź przeoczenie, lecz uznać należy, iż taki sposób regulacji był zamierzony. Z przepisów ustawy jednoznacznie wynika, że ustawodawca nakazał przedsiębiorstwom przedkładanie Prezesowi URE taryf do zatwierdzenia. Nie określając przy tym konkretnego terminu na spełnienie powyższego obowiązku, lecz ustanawiając sankcję za stosowanie niezatwierdzonych cen i taryf, uznać należy, iż ustawodawca poprzez taką regulację pośrednio wskazał, iż wystąpienie przedsiębiorcy o zatwierdzenie taryf winno nastąpić niezwłocznie, w krótkim terminie, w przeciwnym bowiem razie nieuzasadniona zwłoka w podjęciu tych działań zagrożona została sankcją stymulującą. Sankcja ta stanowi motywację dla zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku, występowanie z wnioskami o zatwierdzenie taryf dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła leży bowiem w interesie przedsiębiorstw energetycznych. Wszelkie ich działania, w wyniku których stosowana jest niezatwierdzona taryfa, zagrożone są sankcją wymierzenia przez Prezesa URE kary pieniężnej. Podkreślić przy tym trzeba, że sankcja za nieprzestrzeganie tego obowiązku nie została skonstruowana jako sankcja za nie przedstawienie w określonym terminie taryf do zatwierdzenia, lecz jako sankcja za stosowanie -niezatwierdzonych- przez Prezesa URE cen i taryf. Wobec powyższego, karze podlega podmiot nie dlatego, że w określonym terminie nie wystąpił o zatwierdzenie taryf, lecz dlatego, że na skutek nie wystąpienia o zatwierdzenie taryf stosuje ceny i taryfy nie przestrzegając obowiązku z art. 47 p.e.-.
7. Zgodnie z art. 56 ust. 5 ustawy, niezależnie od kary pieniężnej określonej w art. 56 ust. 1-4, Prezes URE może nałożyć karę pieniężną na kierownika przedsiębiorstwa energetycznego, z tym że kara ta może być wymierzona w kwocie nie większej niż 300% jego miesięcznego wynagrodzenia. Prezes URE wymierzył karę pieniężną kierownikowi W.K. - przedsiębiorstwa energetycznego prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania oraz przesyłania i dystrybucji ciepła. Wymierzając karę, Prezes URE stwierdził, iż przedsiębiorstwo energetyczne zarządzane przez ukaranego kierownika winno było opracować taryfę dla ciepła zgodnie z wymogami art. 47 ustawy, czego nie uczyniło. Zachowanie ukaranego zostało uznane za celowe i zawinione tym bardziej, iż pomimo wyjaśnień udzielonych mu zarówno przez Prezesa URE jak i Ministra Gospodarki, iż przedsiębiorstwo powinno dostosować się do obowiązującego stanu prawnego, przedsiębiorca nie opracował taryfy dla ciepła i nie przedłożył jej do zatwierdzenia Prezesowi URE.
W odwołaniu od decyzji ukarany twierdził m.in., że przedsiębiorstwo wystąpiło o zatwierdzenie taryfy i zamiast decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy otrzymało jedynie informacyjną odpowiedź - co nie odpowiadało prawdzie, gdyż wystąpiło ono jedynie z pismem zawierającym prośbę o wyrażenie opinii w kwestii struktury i metodologii opłat ustalanych przez przedsiębiorstwo. Sąd Antymonopolowy w wyroku z dnia 27 lutego 2002 r. (XVII Ame 20/01) oddalającym odwołanie od decyzji Prezesa URE stwierdził m.in.: -Nie ma zatem żadnego znaczenia w sprawie czy spółka zarządzana przez powoda wystąpiła czy też nie o zatwierdzenie taryfy. Istotny dla rozstrzygnięcia jest bezsporny nie kwestionowany przez powoda fakt, iż zarządzana przez niego spółka nie posiadała zatwierdzonej taryfy. Nie posiadając zatwierdzonej taryfy stosowała w rozliczeniach z odbiorcami ceny i taryfy nie zatwierdzone.-.
|
|