Tytuł powyższy nawiązuje nie tylko do klasyki powieści historycznych, której chlubną perłą jest z pewnością powieść Aleksandra Dumas’a „Dwadzieścia lat później” i do lektury której chętnie wielu z nas wraca, ale koresponduje niemal wprost z moją wypowiedzią o rynku gazu właśnie sprzed lat trzech1). I nie jest to z pewnością zwykły zbieg okoliczności a przede wszystkim celowy (tak jak i u A. Dumas’a, który kontynuował w ten sposób dzieje głównych bohaterów „Trzech muszkieterów”) zabieg metodyczny, dający czytelnikowi szansę prześledzenia dalszych losów podjętego w niezbyt odległej przeszłości programu gospodarczego związanego z urynkowieniem gazownictwa.
Ta trzyletnia cezura wymaga przede wszystkim krótkiego przypomnienia zasadniczych tez tamtej publikacji, której tytuł był nieco na wyrost, by nie rzec, że był przewrotny. Nie było wówczas wypracowanej i przyjętej przez organy państwa strategii urynkowienia. Wręcz odwrotnie – w dokumentach rządowych zostało zapisane, iż tworzenie konkurencyjnego rynku gazu przesuwa się w czasie, a przebieg tego procesu uzależniony ma być od unijnych i krajowych doświadczeń nabytych w ramach procesu liberalizacji elektroenergetyki.
Przeprowadzona przeze mnie wówczas analiza dokumentów rządowych upoważniła do sformułowania krytycznego sądu o braku koncepcji urynkowienia sektora gazownictwa. W moim przekonaniu – nie mogły jej zastąpić nawet dość liczne, a z pewnością często zmieniane programy restrukturyzacji PGNiG SA. Twierdziłam, i twierdzę nadal, że strategia urynkowienia sektora jest czymś więcej, niż restrukturyzacją nawet największego przedsiębiorstwa energetycznego. W takiej sytuacji, moje ówczesne rozważania, siłą rzeczy, skupiły się na awizowaniu zagadnień dla strategii urynkowienia istotnych. I tak, na kanwie elementów teoretycznych podstaw tworzenia swobodnej gry rynkowej stawiałam m.in. pytania: czy wprowadzenie rynku konkurencyjnego w gazownictwie jest możliwe?, w jakim czasie miałoby lub mogłoby to nastąpić?, z jakimi kosztami należałoby się liczyć, i wreszcie – kto, kiedy i w jakim zakresie odniesie korzyści z urynkowienia tego sektora? W ślad za tym wskazywałam główne atrybuty pożądanego, ujętego w „Założeniach polityki energetycznej Polski do 2020 roku” modelu rynku gazu, mającego gwarantować realizację zbyt wielu, w mojej ocenie, celów gospodarczych, o różnym ciężarze gatunkowym, i nie ma co ukrywać – czasami nazbyt odległych od urynkowienia sensu stricte.
W moich tamtejszych rozważaniach nie mogło zabraknąć odniesień do programu restrukturyzacji i prywatyzacji PGNiG SA. Z uwagi na fakt, że był to jedyny wówczas program dający podwaliny do przygotowania fundamentów konkurencyjnego rynku, to pozwolę sobie w pierwszej kolejności przytoczyć jego główną tezę: docelowa struktura rynku gazowniczego będzie ewoluowała od jednego scentralizowanego przedsiębiorstwa w kierunku układu zdecentralizwanego, w którym nastąpi rozdział działalności na osobne podmioty zajmujące się:
| - | przesyłem i magazynowaniem, |
| - | dystrybucją, |
| - | wydobyciem i poszukiwaniem. |
Przesyłanie i dystrybucja jako monopol naturalny, tak jak w większości krajów rozwiniętych, miały pozostać przedmiotem regulacji. Bezpośrednia konkurencja w sektorze gazu będzie mogła zaistnieć w obszarze zakupu i sprzedaży gazu, dlatego celem nadrzędnym we wprowadzaniu rynku konkurencyjnego będzie stworzenie odpowiednich warunków dla funkcjonowania kilku mocnych podmiotów zajmujących się tą działalnością.
Zgodnie z powyższymi założeniami rozpoczął się powolny proces przebudowy struktury monopolisty. Z monolitu przedsiębiorstwa państwowego utworzono strukturę bardziej nowoczesną, przystającą do warunków rynkowych – powstała grupa kapitałowa w postaci holdingu. W ramach restrukturyzacji grupy zaczęto rozdzielać poszczególne wartości dodane w łańcuchu produkcji gazowej. Z dniem 1 stycznia 2003 r. zostało wydzielonych 6 spółek dystrybucyjnych w 100% zależnych od PGNiG SA – jako spółki-matki. Po tym ważnym dla spółki i sektora wydarzeniu przez kolejne miesiące nic się nie działo. Przede wszystkim wstrzymano „pro-rynkowy” proces restrukturyzacji monopolisty rezygnując z wyodrębnienia w ramach grupy kapitałowej wydobycia.
Rozpoczęły się natomiast blisko 2-letnie konsultacje dotyczące zmiany omawianego Programu restrukturyzacji PGNiG SA. Były to trudne konsultacje, ponieważ ich stroną były podmioty reprezentujące przeciwstawne interesy: z jednej strony monopolista, mający wsparcie właściciela – Skarbu Państwa i obligatariuszy, w których interesie jest zwiększenie za wszelką cenę wartości grupy kapitałowej, z drugiej strony Minister Gospodarki, Prezes UOKiK i Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, których priorytetem jest tworzenie mechanizmów wspierających konkurencję w gospodarce2). Paradoksalnie dodatkowym wsparciem dla zmiany Programu było, z dniem 1 maja 2004 r., wstąpienie Polski do Unii Europejskiej a więc konieczność dostosowania zapisów prawa polskiego do prawa wspólnoty europejskiej, w tym w szczególności wypełnienie obowiązków wynikających z zapisów Dyrektywy 2003/55/WE.
Związane to było z jednym z głównych zapisów, mającym decydujący wpływ na funkcjonowanie konkurencji na rynkach gazowych – art. 9 i 13 – nakładającym na państwa członkowskie obowiązek wydzielenia operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych3). I właśnie w związku z tymi zapisami, zarząd PGNiG SA przeforsował zmiany w Programie, polegające na przeprowadzeniu wyodrębnienia operatora systemu przesyłowego. Jednocześnie wstrzymano wyodrębnienie działalności wydobycia, aby nie doprowadzić do utraty płynności finansowej PGNiG SA – spółki-matki, odpowiedzialnej za realizację „kontraktu jamalskiego” 4). Według najnowszej wersji Programu, przyjętego 5 października 2004 r., struktura grupy kapitałowej będzie przedstawiała się następująco:
| - | PGNiG SA – spółka-matka, będzie prowadziła działalność w sferze wydobycia, magazynowania oraz będzie odpowiedzialna za obsługę kontraktów długoterminowych na import gazu, |
| - | działalność w sferze dystrybucji oraz detalicznego obrotu gazem prowadzona będzie przez 6 spółek dystrybucyjnych, |
| - | działalność przesyłu będzie prowadzona przez operatora sieci przesyłowej (wydzielonego 1 lipca 2004 r.) oraz operatorów sieci dystrybucyjnych (ich wydzielenie prawne nastąpi 1 stycznia 2007 r.). |
W kwietniu 2004 r. miało miejsce jedno spektakularne wydarzenie dla sektora – przyjęcie przez rząd „Programu wprowadzenia konkurencyjnego rynku gazu i harmonogramu jego wdrożenia”. Był to pierwszy dokument, który próbował odnieść się do sektora gazu jako całości i wskazać ścieżkę dojścia do konkurencyjnego rynku gazu, poprzez wyznaczenie zadań, terminów, wskazanie podmiotów odpowiedzialnych za realizację i ich nadzór, a więc stanowił pewną formę strategii urynkowienia sektora. Czy w istocie program ten może być potraktowany jako strategia, czy jest to kolejny dokument mający bardzo ogólny, aplikacyjny charakter? Niech odpowiedzią na te pytania będzie krótki zarys zawartości tego dokumentu.
Punktem wyjścia do skonstruowania docelowego modelu rynku gazu była diagnoza obecnej sytuacji. Następnie zostały rozpoznane obszary, w których będą musiały nastąpić zmiany, bariery wejścia dla konkurencji i wreszcie zarys docelowej struktury sektora.
Program działań dotyczy:
| 1) | funkcjonowania rynku – określone zostały nowe reguły, |
| 2) | struktury organizacyjnej sektora – określona została nowa struktura zakładająca rozbicie monopolu PGNIG SA oraz wprowadzanie nowych podmiotów, |
| 3) | likwidacji barier ograniczających rozwój rynku – przedstawiony został sposób ich eliminacji, |
| 4) | bezpieczeństwa dostaw – powstała nowa definicja tej kategorii i wprowadzony został obowiązek monitorowania rynku, |
| 5) | nowych kierunków działań prorozwojowych, |
| 6) | zmian legislacyjnych – powstał spis niezbędnych zmian z zakresu prawa. |
Docelowy rynek gazu został podzielony na dwa segmenty:
| - | segment regulowany monopoli naturalnych, czyli rynek usług sieciowych: przesyłu, dystrybucji i magazynowania oraz obrotu gazem ale tylko w tej części, w której przedsiębiorstwa będą nadal chciały sprzedawać gaz po cenach ustalanych w zatwierdzonych przez Prezesa URE taryfach, |
| - | segment konkurencyjny, czyli obrót gazem po cenach umownych odbiorcom, którzy uzyskali prawo do wyboru dostawcy. |
Wskazano bariery i sposoby ich likwidacji po to, aby zadziałały mechanizmy rynkowe w sektorze. Do najistotniejszych barier zaliczono:
| 1) | monopolistyczną strukturę sektora, |
| 2) | długoterminowy „kontrakt jamalski” 5), |
| 3) | bariery techniczne (niedostosowana infrastruktura gazownicza, brak opomiarowania, niewystarczający poziom połączeń międzysystemowych, brak systemów informatycznych, brak podziału sieci gazowniczych wg kryterium funkcjonalnego). |
Likwidacja powyższych barier miałaby być realizowana poprzez wykonanie kolejnych zadań o charakterze:
| - | technicznym: oddzielenie w ramach struktury PGNiG SA działalności sieciowej od pozostałych działalności – poszukiwania i obrotu hurtowego gazem, opomiarowanie systemu, rozbudowanie w niezbędnym zakresie sieci gazowniczej połączeń międzysystemowych oraz wyznaczenie punktów dostaw technicznych i handlowych, |
| - | prawnym: opracowanie kodeksu sieci – najważniejszego dokumentu dla sprawnego działania systemu, opracowanie jednolitych standardów telemetrycznych i informatycznych dla sprawnego przekazu danych uczestnikom rynku, opracowanie przez PGNiG SA systemu wymiany informacji rynkowej, |
| - | ekonomicznym: eliminowanie subsydiowania w ramach procesów zatwierdzania taryf. |
Mając zatem w ręku dwa strategiczne dokumenty dotyczące restrukturyzacji i urynkowienia sektora gazu, można pokusić się o zadanie pytania – czy zawartość merytoryczna tych dokumentów jest satysfakcjonująca i czy zapisy w nich zawarte dają podstawę do stwierdzenia, że sprawy idą w dobrym kierunku?
A zatem wracając do zmienionego Programu restrukturyzacji i prywatyzacji PGNiG SA należy podkreślić, że aczkolwiek zakłada on pewne rozwiązania idące we właściwym kierunku, to po pierwsze zachowuje pozycję monopolistyczną spółki, a po drugie nie oddziela obrotu gazem od pozostałych działalności, a na domiar złego łączy obrót gazem z wydobyciem, eliminując całkowicie możliwość konkurencji w obszarach do tego predystynowanych.
Usytuowanie Operatora Sieci Przesyłowej było jednym z głównych dylematów Programu restrukturyzacji PGNiG. Przyjęta konstrukcja polegająca na umowie leasingu składników systemu przesyłowego pomiędzy PGNiG SA a PGNiG Przesył Sp. z o.o. została potraktowana jako jedyny możliwy do zrealizowania wariant, korzystny wprawdzie z punktu widzenia PGNiG SA, niestety niekoniecznie korzystny z punktu widzenia wprowadzania zasad rynkowych.6) Pro-rynkowe rozwiązanie polegające na jednorazowym wydzieleniu poza struktury PGNiG SA operatora systemu przesyłowego wiązało się z ogromnymi kosztami, jakie musiałby ponieść Skarb Państwa, aby stać się właścicielem tej spółki 7). Transakcja taka nie mogła dojść do skutku z oczywistych względów, jednocześnie nie znalazł się nikt, kto podjąłby odważną decyzję wydzielenia operatora bez ponoszenia tych kosztów – wszakże wszystko odbyłoby się w ramach przekazywania majątku tego samego właściciela, czyli Skarbu Państwa. Tak oto będziemy mieli niezależnego pod względem organizacyjnym i prawnym Operatora Systemu Przesyłowego, który ze względu na przyjęte rozwiązania będzie prawdopodobnie do momentu przejęcia strategicznych części majątku przesyłowego, realizował wyznaczone mu zadania w ograniczonym zakresie 8). Takie stwierdzenie znajduje również swoje uzasadnienie w zapisach dyrektywy gazowej – art. 27 brzmi: „jeżeli OSP pozostanie w strukturze przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, to przewiduje się możliwość czasowego odstępstwa od obowiązku świadczenia usług przesyłowych jeżeli z powodu podjętych w kontraktach na zakup gazu zobowiązań typu „bierz lub płać” przedsiębiorstwo to napotkałoby poważne trudności finansowe i ekonomiczne.”.
Ustanowienie zasad obrotu gazem jest kolejnym dylematem, który wymaga analizy ze względu na zmianę koncepcji w podejściu do usytuowania obrotu w strukturze PGNiG SA.
Program restrukturyzacji zakłada wspólne prowadzenie działalności produkcyjno-handlowej co oznacza, że spółka poszukiwawczo-wydobywcza została włączona w strukturę importera tj. PGNiG SA. Przy czym założono, że tak długo jak PGNiG SA będzie jedynym odpowiedzialnym za odbiór gazu z „kontraktu jamalskiego”, obie te działalności będą połączone. I znowu, podobnie jak przy kwestii wydzielenia operatora systemu przesyłowego, pojawił się dylemat czy wybrać rozwiązanie korzystne dla spółki czy dla wdrażania zasad rynkowych? Argumenty za zaproponowanym rozwiązaniem były następujące:
| - | jednoczesne wydzielenie Operatora Systemu Przesyłowego jak i spółki poszukiwawczo-wydobywczej charakteryzowało się bardzo niską efektywnością finansową, a działalność realizowana przez PGNiG SA – spółkę-matkę przynosiłaby wysokie straty 9), |
| - | obowiązek zakupu gazu przez PGNiG SA od spółki wydobywczej na zasadach komercyjnych spowodowałby wzrost kosztów pozyskania gazu krajowego, co miałoby negatywny wpływ na ceny gazu dla odbiorców końcowych, |
| - | możliwość bezpośredniego zakupu gazu od spółki wydobywczej przez pewnych odbiorców mogłoby zagrozić wywiązaniem się przez PGNiG SA ze zobowiązań „kontraktu jamalskiego” 10). |
Założono jednak, że w 2006 r. będą ponownie przeprowadzone analizy ekonomiczne dotyczące celowości i skutków rozdzielenia działalności poszukiwawczo-wydobywczej od obrotu.
Jak widać obie te kwestie – zasady obrotu gazem oraz źródła zapatrzenia w gaz – których znaczenie podkreślałam 3 lata temu, pozostają nadal aktualne, tyle, że zmienił się prawny kontekst ich analizy wynikający przede wszystkim z Dyrektywy Gazowej 2003/55/WE oraz zmienionej ustawy Prawo energetyczne.
Czy mamy zatem szansę zmienić aktualną sytuację w najsłabszym ogniwie rynku gazu czyli wprowadzić realną możliwość wyboru dostawcy?
Jak wynika z przyjętego Programu, przez kolejne 2 lata korzystanie przez odbiorców z krajowego źródła gazu znajdującego się w rękach PGNiG SA nie będzie możliwe. Nie sprawdziły się również koncepcje z 2000 r., że za sprawą otwarcia sektora poszukiwań dla inwestorów zagranicznych będą dostępne inne źródła gazu krajowego (brak istotnych odkryć złóż gazu spowodował wycofanie się części inwestorów). Koncepcja dywersyfikacji dostaw gazu, mocno lansowana przed dwoma laty, spaliła na panewce. Prowadzone równolegle negocjacje ze stroną rosyjską i norweską nie przyniosły oczekiwanych rezultatów – wyrenegocjowany „kontrakt jamalski” obniżył co prawda wolumen zakontraktowanego gazu, biorąc jednak pod uwagę niezmieniające się zużycie gazu, import tego surowca z dodatkowych źródeł, w tym przede wszystkim z planowanego gazociągu norweskiego okazał się zbyt drogi.
Teoretycznie odbiorcy gazu mają jeszcze możliwość wyboru dostawcy zagranicznego 11). Może to być gaz pochodzący z zachodu (de facto gaz rosyjski, ale dużo droższy) lub ze wschodu. Niestety odbiorcy gazu planujący sprowadzać tani gaz z kierunku wschodniego mogą napotkać przeszkody stawiane przez operatora systemu przesyłowego, wynikające z zapisów prawa energetycznego. Art. 4 ust. 4 zawiera zapis o tzw. „zasadzie negatywnej wzajemności”, zgodnie z którą przedsiębiorstwo zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją gazu nie ma obowiązku świadczenia usług przesyłowych, jeżeli paliwo dostarczane byłoby z systemu gazowego innego państwa, które nie nałożyło tego obowiązku na działające w tym państwie przedsiębiorstwa lub gdy odbiorca, do którego gaz ziemny miałby być dostarczony, nie jest uznany za odbiorcę uprawnionego do korzystania z TPA w tym państwie. Inną, potencjalną możliwością korzystania z wyboru dostawcy jest sytuacja, kiedy duży odbiorca – spółka obrotu działająca lokalnie – zdecyduje się na budowę własnej sieci gazowej, aby pominąć procedury związane z udostępnieniem sieci przez operatora sieci przesyłowej lub dystrybucyjnej. Przypuszcza się jednak, że ze względu na ograniczenia finansowe oraz problemy z wykupem gruntu takie projekty mogą być sporadyczne 12).
Aby podsumować trzy lata prac nad urynkowieniem sektora gazu w Polsce, warto również odnotować sygnały docierające w ostatnim czasie z Unii Europejskiej. Na konferencji zorganizowanej w dniach 19-20 października 2004 r. w Brukseli przez Sekretariat Karty Energetycznej pt. „Energy Transit” był omawiany temat związany z liberalizację sektora gazu. Konkluzja była następująca: wprowadzanie zasad konkurencji na poszczególnych rynkach narodowych gazu państw Unii Europejskiej prawdopodobnie będzie ograniczone do minimum ze względu na specyficzne uwarunkowania sektora – ograniczona dostępność do źródeł gazu, konieczność zawierania kontraktów długoterminowych na dostawy gazu, ograniczona możliwość budowy gazociągów, dominacja struktur monopolistycznych w większości krajów europejskich. Przewiduje się natomiast możliwość występowania konkurencji między poszczególnymi podmiotami krajowymi. Będzie temu sprzyjać dostęp do źródeł gazu z kierunku wschodniego poprzez budowę nowych gazociągów, czy też wykorzystywanie w coraz większym stopniu gazu LNG. 13)
Reasumując: obszarami na których, moim zdaniem, powinna być skupiona szczególna uwaga w trakcie prac nad tworzeniem konkurencyjnego rynku gazu są:
| 1. | Koncepcja i plan prywatyzacji sektora gazu – prywatyzacja powinna być traktowana jako wymuszanie zachowań rynkowych dla sektora. |
| 2. | Pełne wdrożenie zasady TPA – faktyczne wydzielenie działalności Operatora Systemu Przesyłowego ze struktury kapitałowej PGNiG SA z majątkiem przesyłowym. |
| 3. | Tworzenie odbiorcom możliwości dostępu do źródeł gazu spoza „kontraktu jamalskiego” – eliminowanie z kontraktów reguły zakazu reeksportu, wprowadzenie formuły „gas release scheme”14), umożliwienie renegocjacji warunków umów długoterminowych z dużymi odbiorcami gazu 15), |
Można się zatem pokusić o krótki bilans trzech lat prac nad zmianami w naszym sektorze gazu.
Jesteśmy na początku drogi urynkowienia sektora. Dopiero w kwietniu 2004 r. powstał „Program wprowadzania konkurencyjnego rynku gazu i harmonogram jego wdrażania”, program awizujący podstawowe cele związane z rynkiem gazu ale nie wskazujący konkretnych rozwiązań, w jaki sposób osiągnąć te cele. Mało tego, rozwiązania zaproponowane w drugim dokumencie – „Program restrukturyzacji i prywatyzacji PGNiG SA”, wykluczają realizację celu podstawowego – wprowadzenia mechanizmów rynkowych w sektorze.
Perspektywa urynkowienia polskiego sektora gazu to nie okres 5, 10 lat, to okres 20 lat lub więcej, mozolnych zmian. Polski rynek gazu ma szansę być nowoczesny i konkurencyjny w skali europejskiej. Żeby tak się stało należy konsekwentnie realizować podstawowe cele, jednocześnie mając na uwadze dynamikę zmian i konieczność dostosowywania się do nowych wyzwań. Z niemałym rozczarowaniem należy stwierdzić, że nadal nie został wypracowany jeden, spójny dokument określony jako strategia urynkowienia sektora gazu. A były ku temu odpowiednie przesłanki, bowiem pod koniec 2002 r. na zlecenie Ministerstwa Gospodarki powstał obszerny dokument opracowany przez firmę konsultingową Frąckowiak i Wspólnicy Sp. z o.o. pod znamiennym tytułem: „Analiza uwarunkowań prawnych i strukturalnych w zakresie możliwości wprowadzania rynku gazu w Polsce wraz z koncepcją modelu tego rynku i propozycjami działań umożliwiającymi jego utworzenie”, pierwszy i jedyny dotąd dokument mogący stanowić doskonały wstęp do prac nad urynkowieniem sektora gazu. Niestety jak to u nas często bywa, lekką ręką wydawane są środki publiczne na różnego rodzaju opracowania, które na koniec trafiają do szuflad i stają się zupełnie bezużyteczne. A szkoda, bo wykorzystanie takich pogłębionych analiz pozwoliłoby uniknąć tworzenia dokumentów o wątpliwej zawartości merytorycznej, w dodatku będących często ze sobą w diametralnej sprzeczności.
|
|