1. Krótka historia ustalania cen ciepła do rozpoczęcia ich regulacji przez Prezesa URE
W poprzednim systemie gospodarczym ceny paliw i energii były określane na podstawie ustawy o cenach, która upoważniała Ministra Finansów do ustalania cen urzędowych dla poszczególnych grup odbiorców i wprowadzania maksymalnych wskaźników wzrostu cen umownych, a Rada Ministrów była nawet upoważniona do wprowadzania okresowego zakazu podwyższania cen umownych. Ceny ustalane na podstawie tych przepisów miały charakter cen urzędowych, a dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła stosowane były cenniki ustalane przez Państwową Komisję Cen, a później przez Ministra Finansów.
Przez cały ten okres nie było właściwych relacji między poziomem cen a kosztami zaopatrzenia w nośniki energii. Ceny paliw i energii (w tym ciepła) były tak niskie, że nie pokrywały kosztów ich pozyskania i dostarczenia do odbiorców końcowych. W wyniku tego ceny nie spełniały jednej z podstawowych funkcji, jako parametru określającego koszty niezbędne do wytworzenia i dostarczenia energii finalnym odbiorcom. Szczególna sytuacja występowała w zakresie zaopatrzenia w ciepło, gdzie stosowano ceny urzędowe (dla gospodarstw domowych) i tzw. ceny umowne (dla zarządców budynków i innych odbiorców), określane w umowach przez dostawców ciepła, przy czym swoboda kształtowania cen umownych była ograniczona przepisami, wydawanymi przez Ministra Finansów lub Radę Ministrów na podstawie ustawy o cenach.
Ceny urzędowe miały charakter „cen socjalnych” – były niezależne od poziomu kosztów dostarczania ciepła (wynikających z uwarunkowań lokalnych) i miały na celu ochronę ludności przed nadmiernym poziomem opłat za ciepło. Powszechnie stosowano w tym czasie opłaty ryczałtowe (za m2 ogrzewanej powierzchni lub ilość osób korzystających z ciepłej wody), gdyż brak było ciepłomierzy.
Ceny umowne w zasadzie powinny wynikać z kalkulacji kosztów własnych ponoszonych przez dostawców ciepła, ale wprowadzane przez rząd różne formy ograniczania swobody ich kształtowania spowodowały, że były to ceny regulowane. Ograniczenia wzrostu umownych cen ciepła wprowadzane były do końca 1998 r. przez Ministra Finansów lub Radę Ministrów, przeważnie jako jednolity dla całego kraju wskaźnik maksymalnego wzrostu cen ciepła. Ponadto ceny umowne ustalane były jako średnie dla wszystkich odbiorców na terenie działania przedsiębiorstwa (województwa lub jego części, bądź miasta), niezależnie od faktycznych kosztów wytwarzania i przesyłania ciepła do poszczególnych odbiorców.
Ustalanie wskaźników wzrostu cen w tak specyficznej branży jak ciepłownictwo miało podstawową wadę, gdyż brak było powiązania między wzrostem cen ciepła i wzrostem kosztów produkcji i dystrybucji ciepła, wynikającym z realnych warunków ekonomicznych. Faktyczny wzrost kosztów wytwarzania i przesyłania ciepła zależy bowiem od warunków lokalnych, głównie z uwagi na rodzaj i wielkość źródeł ciepła i sieci ciepłowniczych oraz ich stan techniczny i poziom eksploatacji, a także rodzaj paliwa, odległość transportu paliwa itd. Ponadto wzrost wielu pozycji kosztów jest niezależny od dostawców ciepła (np. podatki, ceny paliw, energii, opłaty ustalane przez gminy itp.). Tak więc nawet poprawne oszacowanie średniej wartości wskaźnika wzrostu cen musiało powodować pogłębianie się dysproporcji w poziomie cen ciepła, a koszty zaopatrzenia w ciepło były w tym czasie bardzo zróżnicowane (różnice między poszczególnymi przedsiębiorstwami były nawet 10-krotne). Stosowanie jednolitego maksymalnego wskaźnika wzrostu cen dyskryminowało przedsiębiorstwa o niskim poziomie kosztów i cen, a ponadto prowadziło do zaniechania szczegółowej ewidencji kosztów i ich analizowania, gdyż ustalanie nowej ceny ciepła ograniczało się do obliczenia ilorazu dotychczasowej ceny i obowiązującego wskaźnika wzrostu tej ceny.
Jednocześnie stosowany był system dotacji, pokrywających różnice pomiędzy cenami urzędowymi, ustalonymi dla użytkowników mieszkań i cenami umownymi, ustalanymi w umowach z zarządcami budynków mieszkalnych. Spółdzielnie mieszkaniowe otrzymywały dotacje z budżetu centralnego, a dotacje dla zarządców budynków komunalnych wypłacano z budżetów lokalnych (gmin). Nie sprzyjało to oszczędzaniu z uwagi na brak ekonomicznego zainteresowania lokatorów i zarządców budynków w racjonalnym użytkowaniu ciepła. Trzeba podkreślić, że straty cieplne budynków były w tym czasie znacznie (ponad 2-krotnie) wyższe niż w krajach Europy Zachodniej, budynki mieszkalne nie były wyposażane w ciepłomierze, a stosowane powszechnie opłaty ryczałtowe były niezależne od wielkości poboru ciepła.
Stan ten sankcjonował nierówne traktowanie poszczególnych grup społeczeństwa, gdyż dotacje dotyczyły tylko użytkowników lokali w budynkach „jednostek gospodarki uspołecznionej”, korzystających z ciepła dostarczanego przez przedsiębiorstwa ciepłownicze, natomiast pozostali obywatele musieli pokrywać pełne koszty ogrzewania swoich lokali i podgrzewania ciepłej wody. Ponadto dotacje dla spółdzielni mieszkaniowych obejmowały również pokrycie kosztów tzw. „termo-modernizacji” budynków („docieplanie”, opomiarowanie i automatyczna regulacja dostawy ciepła), natomiast dotacje z budżetów gmin ograniczały się do pokrywania różnic w opłatach za ciepło, co stwarzało dysproporcje między stanem technicznym budynków spółdzielczych i „komunalnych”.
Jednocześnie obowiązek uzgadniania z wszystkimi odbiorcami umownych cen ciepła (nałożony przez ustawę o cenach) bardzo komplikował proces ich wprowadzania do stosowania w rozliczeniach z odbiorcami. W wyniku przekształceń własnościowych (prywatyzacja handlu i usług, tworzenie wspólnot mieszkaniowych itd.) nastąpił bowiem znaczny wzrost liczby odbiorców. Konieczność dokonania uzgodnień ze wszystkimi odbiorcami (kilkunastoma tysiącami w dużych aglomeracjach) nie tylko wydłużała proces zmiany cen ciepła, ale nawet uniemożliwiała ich wprowadzenie, gdyż sprzeciw tylko jednego odbiorcy nie pozwalał na ich zastosowanie dla innych odbiorców, z uwagi na przepisy „antymonopolowe”, nakładające obowiązek równoprawnego traktowania odbiorców.
Zmiana systemu gospodarczego i zapoczątkowany w 1989 r. proces przechodzenia do gospodarki rynkowej prowadzi do uzyskania prawidłowych relacji cen nośników energii (w tym ciepła) w stosunku do innych towarów, usług i dóbr konsumpcyjnych. Jednocześnie wzrost cen towarów, usług i dóbr konsumpcyjnych musi być skorelowany z tempem wzrostu przychodów ludności, gdyż w przeciwnym razie następuje wzrost napięć społecznych, opóźniających proces restrukturyzacji gospodarki. Wymaga to prowadzenia odpowiedniej polityki socjalnej, a ochrona najniżej zarabiających lub bezrobotnych nie może opóźniać procesów ekonomicznych związanych z regulacją poziomu cen, gdyż problemy osłony socjalnej powinny być rozwiązywane przez państwo (np. jako dodatki mieszkaniowe).
W 1990 r. nastąpił gwałtowny wzrost cen ciepła, wywołując „szok ekonomiczny” u odbiorców (ustalane przez Ministra Finansów urzędowe ceny ciepła, wzrosły w 1990 r. z 970 do 9 700 „starych” zł/GJ). Wywołało to silny protest przeciwko dziesięciokrotnej podwyżce opłat za ogrzewanie i ciepłą wodę w budynkach mieszkalnych. Mimo tak dużego wzrostu cen, opłaty użytkowników lokali nadal pokrywały tylko niewielką część kosztów ponoszonych przez dostawców ciepła, które rosły głównie wskutek bardzo wysokiej inflacji i skokowego wzrostu kosztów zakupu paliw. Doprowadzenie do zrównoważenia opłat z kosztami zaopatrzenia w ciepło gospodarstw domowych (wyeliminowania dotacji) było możliwe w wyniku systematycznego wzrostu urzędowych cen ciepła, ustalanych przez Ministra Finansów jeszcze do końca 1998 r. Wzrost tych cen w latach 1990-98 przedstawiono w tabeli 1 i na rysunku 1.
Tabela 1. Wzrost urzędowych cen ciepła dla gospodarstw domowych (ceny z VAT)
| Rok | 1989 | 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 |
| Cena ciepła w zł/GJ*) | 970 | 9 700 | 31 000 | 61 000 | 113 840 | 184 000 | 20,24 | 23,66 | 27,33 | 47,23 |
*) W 1995 r. nastąpiła rewaloryzacja złotówki w relacji: 1„nowy” złoty = 10 000 „starych” złotych. W 1995 r. wprowadzono też 7% podatek VAT do ceny ciepła, w 1996 r. = 12%, w 1997 r. = 17% i od 1998 r. = 22%.
Rysunek 1. Ceny urzędowe dla gospodarstw domowych ustalane przez Ministra Finansów
Wzrost urzędowych cen ciepła umożliwiał systematyczne ograniczanie udziału dotacji w pokryciu kosztów dostarczania ciepła na potrzeby gospodarstw domowych, co ilustruje rysunek 2.
Rysunek 2. Udział dotacji w opłatach za ciepło dostarczane na potrzeby gospodarstw domowych w latach 1990-1998
W 1997 r. Sejm uchwalił ustawę – Prawo energetyczne, która ustanowiła Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE), jako centralny organ administracji rządowej, realizujący zadania z zakresu regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji. Ustawa przewidywała wyłączenie cen nośników energii z ustawy o cenach, a uwolnienie cen ciepła planowano już od 1998 r., jednakże ze względu na uwarunkowania społeczno-polityczne było to niemożliwe i do końca 1998 r. obowiązywały jeszcze wskaźniki maksymalnego wzrostu cen ciepła, określane przez Ministra Finansów w wydanych na podstawie tej ustawy i ustawy o cenach rozporządzeniach „w sprawie ustalenia taryf dla ciepła”.
Proces ustalania taryf dla ciepła na podstawie Prawa energetycznego rozpoczął się 1 stycznia 1999 r. Zgodnie z tą ustawą taryfy ustalane są przez przedsiębiorstwa energetyczne na podstawie uzasadnionych kosztów, a kompetencje Prezesa URE obejmują m.in. zatwierdzanie taryf dla ciepła, ustalanych przez przedsiębiorstwa posiadające koncesje.
2. Działalność regulacyjna Prezesa URE
Prezes URE został powołany w połowie 1997 r., ale działalność regulacyjna rozpoczęła się w 1998 r., gdy powstały przepisy wykonawcze do ustawy – Prawo energetyczne dotyczące struktury organizacyjnej URE oraz określono środki przewidziane w budżecie centralnym na finansowanie działalności tego Urzędu. Jednocześnie w latach 1998-99 opracowywane były przepisy wykonawcze, określające zasady funkcjonowania przedsiębiorstw energetycznych w warunkach przekształceń własnościowych i stopniowego wprowadzania zasad gospodarki rynkowej w sektorze energetycznym. Przepisy Prawa energetycznego i aktów wykonawczych, wprowadzające nowe zasady kształtowania i kalkulacji taryf, świadczenia usług przesyłowych, przyłączania do sieci itd., stanowią również podstawę do prowadzenia działalności regulacyjnej przez Prezesa URE.
W związku z tym, nowotworzone jednostki organizacyjne URE musiały „z marszu” opanować znajomość nowych regulacji prawnych oraz opracować i wdrożyć do praktyki gospodarczej całkowicie nowe procedury, związane z udzieleniem „z urzędu”, dla istniejących w tym czasie przedsiębiorstw energetycznych, wielu tysięcy koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, paliwa gazowe i ciepło. Równocześnie konieczne było zorganizowanie intensywnego szkolenia przyjmowanych do pracy w URE osób o różnych specjalnościach zawodowych (ekonomicznej, prawniczej, technicznej, informatycznej itd.) w prowadzeniu nieznanej wówczas działalności regulacyjnej. Działalność URE była w 1998 r. skoncentrowana głównie na koncesjonowaniu, ale jednocześnie konieczne było przygotowanie niezbędnej kadry oraz opracowanie nowych dokumentów i procedur umożliwiających podjęcie w krótkim czasie regulacji cen energii elektrycznej, paliw gazowych i ciepła.
Oceniano wówczas, że ponad 3 000 różnych podmiotów zajmuje się zaopatrzeniem w ciepło, a obowiązujące w tym czasie przepisy stanowiły, że uzyskanie koncesji nie jest konieczne tylko w zakresie wytwarzania ciepła w źródłach o łącznej mocy znamionowej nie większej niż 5,8 MW oraz dystrybucji ciepła z węzłów grupowych za pomocą instalacji odbiorczych. W oparciu o te przepisy Prezes URE wydał z urzędu koncesje dla ponad 1 000 przedsiębiorstw, natomiast pozostałe podmioty nie podlegały regulacji przez Prezesa URE.
Dokonana w 2000 r. kolejna nowelizacja Prawa energetycznego wprowadziła zmianę zakresu działalności gospodarczej, podlegającej koncesjonowaniu. Obecnie w zakresie wytwarzania ciepła uzyskanie koncesji jest konieczne, gdy moc wszystkich źródeł przekracza 1 MW (z wyjątkiem ciepła „odpadowego” z przemysłowych procesów technologicznych oraz gdy zamówiona przez odbiorców moc cieplna nie przekracza 1 MW). Natomiast w zakresie przesyłania i dystrybucji ciepła nie ma obowiązku uzyskania koncesji, gdy moc zamówiona przez odbiorców nie przekracza 1 MW. Obecnie liczba przedsiębiorstw posiadających koncesje na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zaopatrzenia w ciepło zmniejszyła się do około 850.
Specyfika zaopatrzenia w ciepło powoduje, że w odróżnieniu od zaopatrzenia w energię elektryczną i gaz ziemny, w skali kraju nie występuje wewnętrzny (ogólnokrajowy) rynek ciepła, a poszczególne systemy zaopatrzenia w ciepło (źródła i sieci ciepłownicze) mają zasięg lokalny. Znaczna liczba koncesjonowanych przedsiębiorstw i ich rozproszenie geograficzne spowodowały, że ich działalność jest regulowana przez oddziały terenowe URE, których terytorialny zasięg działania przedstawiono na rysunku 3.
Rysunek 3. Siedziby i zasięg terytorialny oddziałów terenowych URE
Kilkuletnie doświadczenie w prowadzeniu działalności regulacyjnej pozwala oceniać, że realizacja przez oddziały terenowe tych zadań Prezesa URE, które wiążą się z podejmowaniem decyzji o charakterze lokalnym, przynosi pozytywne efekty w procesie regulacji, gdyż ułatwia rozpoznawanie potrzeb odbiorców i przedsiębiorstw energetycznych oraz równoważenie ich interesów poprzez regulowanie działalności koncesjonowanych przedsiębiorstw, zlokalizowanych w województwach stanowiących obszar działania danego oddziału terenowego. Pozwala to również na ograniczenie kosztów regulacji z uwagi na mniejsze odległości między regulowanymi przedsiębiorstwami i siedzibami oddziałów terenowych.
W ciągu 5 lat prowadzenia działalności regulacyjnej następowały w URE zmiany organizacyjne, wynikające zarówno z uzyskiwanych doświadczeń, jak też wskutek konieczności dostosowania struktury Urzędu do zwiększającego się zakresu kompetencji i obowiązków Prezesa URE (w wyniku kolejnych zmian ustawy – Prawo energetyczne) przy jednoczesnym ograniczeniu stanu zatrudnienia w wyniku oszczędności budżetowych. Obecnie Prezes URE wykonuje określone w Prawie energetycznym zadania przy pomocy Urzędu Regulacji Energetyki, który składa się z wymienionych wyżej 9 oddziałów terenowych i „centrali” Urzędu, w której istnieją następujące komórki organizacyjne:
|
|