Urząd Regulacji Energetyki - wersja tekstowa

Prawo energetyczne – ocena i propozycje zmian - wersja graficzna tekstu

Część I. Ocena funkcjonowania ustawy Prawo energetyczne

Ustawa Prawo energetyczne jako projekt rządowy trafił do Sejmu RP w 1995 r. Był nowatorski, odzwierciedlający aktualne tendencje światowe, w tym także europejskie. W dużej mierze zawdzięczamy to międzynarodowym ekspertom uczestniczącym w jego powstawaniu. Mimo to prace sejmowe zajęły blisko dwa lata, zaś ostateczna zawartość ustawy dość znacznie różniła się od wersji z przedłożenia rządowego. Można zaryzykować stwierdzenie, iż ustawa uchwalona w kwietniu 1997 r. wychodziła naprzeciw oczekiwaniom transformowanej gospodarki narodowej na nowoczesną regulację prawną dotyczącą tak istotnego obszaru gospodarowania, jakim jest energetyka.

Okres funkcjonowania Prawa energetycznego, kolejne jego nowelizacje, a przede wszystkim praktyka stosowania skłaniają do refleksji o przydatności tej regulacji. Czy i na ile praktyka potwierdziła słuszność przyjętych założeń, na których opierało się Prawo energetyczne, na ile sprawdziła się ustawowa kodyfikacja tych zasad, które z nich i w jakim zakresie powinny zostać zmienione? Tak postawione pytania w gruncie rzeczy zmierzają do sformułowania kompleksowej oceny, czy i na ile jesteśmy zadowoleni z rezultatów stosowania ustawy – czy rzeczywiście istotnie ukształtowała nowe mechanizmy funkcjonowania sektora energii, poprawiła relacje między energetyką a jej odbiorcami, czy wpłynęła na poziom bezpieczeństwa energetycznego i zmieniła podejście władzy publicznej do przesądzania o kierunkach i sposobie rozwoju polskiej energetyki?

Trudność takiej oceny jest oczywista, bowiem de facto mamy tu do czynienia z koniecznością udzielenia odpowiedzi na pytanie o rezultaty transformacji rynkowej sektora energii i ocenę tego procesu. Nie jest to zadanie łatwe, bowiem proces ten był i jest dość złożony, kształtowany przez tak wiele różnych determinantów, iż trudno byłoby przypisać konkretną rolę sprawczą akurat Prawu energetycznemu. Mało tego, wydaje się, że wielokrotnie normy prawne inne niż Prawo energetyczne, ale przede wszystkim instytucje inne niż Prezes URE – regulator branżowy, wywarły większy (co nie znaczy lepszy) wpływ chociażby na przebieg restrukturyzacji sektora. W realnych procesach gospodarowania nie mniej istotna niż samo brzmienie normy prawnej jest praktyka jej stosowania lub pomijania i – co szczególnie ważne – stosowanie lub pomijanie przez konkretne organy władzy publicznej, które zamiast działać w imię interesu publicznego, za nic ten interes mają, preferując de facto interesy branżowe. W takiej sytuacji trudno nawet zgłaszać pretensje do ustawodawcy. Trzeba raczej wywierać publiczną presję na organy administracji, które jednak zbyt rzadko reagowały pozytywnie na zgłaszane uwagi i propozycje.

I jeszcze jedna uwaga porządkowa. Trudność z oceną ustawy Prawo energetyczne ma również swoje źródło w tym, że nie dysponujemy merytorycznym punktem odniesienia. Jeśli bowiem porównamy dwa dokumenty: „Założenia polityki energetycznej Polski do 2010 roku” przyjęte przez Radę Ministrów 17 października 1995 r. oraz ustawę Prawo energetyczne w wersji z przedłożenia rządowego z tego samego roku, to konstatacja jest oczywista. Te dwa dokumenty przenikają się i warunkują wzajemnie, zaś „Założenia polityki…” wielokrotnie, nawet zbyt często odwołują się do projektu ustawy. Nie idzie o przesądzenie, co powinno mieć walor pierwszeństwa – program gospodarczy czy konkretna ustawa. Rzecz w tym, by wiedzieć, w jakich uwarunkowaniach prawnych dany program gospodarczy będzie realizowany i jednocześnie móc określić, w jakim zakresie obowiązujący porządek prawny staje się narzędziem realizacji (wszakże nie jedynym) określonych zamierzeń gospodarczych. Gdyby zatem udało się takie współzależności zidentyfikować, ocena stosowania samej ustawy okazałaby się sprawą łatwiejszą. Niestety, tak nigdy nie było i kolejne edycje polityki energetycznej (choć de facto tożsame co do pewnych pryncypiów, a różniące się w szczegółach i krótkookresowych priorytetach) nie były zbieżne z omawianą normą prawną. Utrudnia to z pewnością dokonanie zamierzonych ocen.

Oczywiście, istniała i nadal istnieje tożsamość priorytetów regulacji energetyki i priorytetów polityki energetycznej, tyle że można ją określić mianem „tożsamości teleologicznej” – są i były obecne w obu tych procesach: bezpieczeństwo energetyczne państwa, kształtowanie cen paliw i energii na poziomie akceptowanym społecznie, poprawa efektywności funkcjonowania sektora oraz spełnianie rosnących w gospodarce unijnej wymagań w dziedzinie ochrony środowiska. Praktyka regulacyjna, kształtowana poprzez kolejne nowelizacje ustawy, a zwłaszcza zapisy zmieniających się rozporządzeń wykonawczych, w zbyt wielu przypadkach odbiegała od tych zasad. Odrębnym problemem było i jest nadal znaczne opóźnienie w wydawaniu nowych i nowelizacji obowiązujących, ale już „nieco przebrzmiałych” przepisów.

Na końcu wymieniania okoliczności utrudniających jednoznaczną identyfikację roli prawa energetycznego w przekształceniach rynkowych sektora – co nie umniejsza znaczenia niniejszej uwagi – jest następująca konstatacja: gdyby polska praktyka legislacyjna wykorzystała z ustawodawstwa unijnego dobry zwyczaj formułowania uzasadnienia do ustawy poprzedzającego jej treść i łącznego publikowania, byłoby łatwiej oceniać jej funkcjonowanie, dokonywać niezbędnych interpretacji oraz w razie konieczności – nowelizować. Jednocześnie w tym miejscu warto poczynić następującą uwagę: kilkukrotnie przy implementacji dyrektyw do ustawy Prawo energetyczne następowało „przenoszenie” do ustawy zapisów określonych w przepisach prawa unijnego bez dostosowania ich do kontekstu polskiego. Wydaje się, że ustawodawca nie przywiązuje wagi do celu, jaki ma do osiągnięcia konkretna dyrektywa, zamiast tego przygotowywane są przepisy, które formalnie mają wykazać, że wszystkie instrumenty bądź też instytucje, o których jest mowa w dyrektywach, są wdrożone.

Poniższa ocena ustawy Prawo energetyczne, mimo wcześniejszych zastrzeżeń, jest próbą oceny formułowanej w pierwszej kolejności w odniesieniu do podstawowych zasad konceptualnych – jej ducha, w drugiej zaś do konkretnych literalnych zapisów, zwłaszcza tam, gdzie „duch” i „litera” prawa pozostają w wyraźnym dysonansie.

I. Uwagi ogólne dotyczące podstaw ustawy Prawo energetyczne

1. Zakres i cel ustawy, ujęte w art. 1, pozostawiają sporo do życzenia, bowiem uważna lektura zarówno spisu treści, jak i samej ustawy łatwo przekonuje, iż wiele z kwestii określających zakres przedmiotowy ustawy i jej cele – chociażby „zużywanie energii” czy też „rozwój konkurencji” – nie znalazły wyraźnego potwierdzenia w kolejnych artykułach. Nie ulega wątpliwości, że zakres i cel ustawy trzeba sformułować na nowo, przesądzając jednocześnie charakter tej ustawy jako kształtującej zasady funkcjonowania rynku energii i paliw oraz prawa i obowiązki jego uczestników. Zapewni to znacznie większą kompatybilność ustawy z unijnymi, prorynkowymi regulacjami i zapewne przyspieszy tempo ich implementacji.

2. Zasada jednorodności sektora energii – bez względu na różnice w charakterze nośników energii, będących podstawą wyodrębnienia podsektorów: energii elektrycznej, gazu, ciepła, paliw ciekłych itp., słusznie przyjęto, że prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu, przesyle, dystrybucji lub obrocie energią lub paliwami jest ekonomicznie jednorodne. Pozwoliło to uchwalić parlamentowi RP jedną ustawę (a nie np. kilka, tzw. branżowych), a w konsekwencji – całościowo (choć nie zawsze wystarczająco lub konsekwentnie) określić obowiązki i prawa zarówno organów państwa, głównie regulacyjnych, jak i przedsiębiorstw energetycznych. Niestety – pominięto odbiorców.

3. Zasada rozdzielności funkcji polityki energetycznej – wyodrębniono z obowiązku państwa wobec energetyki trzy funkcje: stanowienia polityki energetycznej, regulacyjną i właścicielską, przy czym ustawa Prawo energetyczne obejmuje wyłącznie pierwszą i drugą, nie ingerując w nadzór właścicielski państwa. Samą zasadę, jak i jej generalne zmaterializowanie się w przepisach ustawy i ich późniejszą realizację należy ocenić jako poprawną. Wystawienie wyższej oceny uniemożliwia nadmierne uszczegółowienie artykułów określających obligatoryjne komponenty polityki energetycznej państwa. Aktualnie niektóre z nich są praktycznie nie do zrealizowania, zwłaszcza w świetle zlikwidowania Rządowego Centrum Studiów Strategicznych, jednostki predestynowanej do prowadzenia prac prognostycznych niezbędnych dla kreowania długofalowej polityki.

4. Zasada rozdzielności instytucji regulacyjnych – systemowe powiązania i rozdział kompetencji regulacyjnych pomiędzy Sejm – Radę Ministrów lub ministrów – Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Każdy z tych organów odgrywa przypisaną mu funkcję regulacyjną poprzez właściwe mu instrumenty prawne: ustawy – rozporządzenia – decyzje administracyjne. Wyraźnie trzeba podkreślić, że z uwagi na stan gospodarki energetycznej i jej ogólnogospodarcze i społeczne znaczenie zdecydowany priorytet mają normy powszechne, o charakterze systemowym, czyli ustawy i rozporządzenia. Wynika to wprost z powszechnego charakteru zasad, rozwiązań i mechanizmów współtworzących rynek. Bezzasadne okazały się oczekiwania, by jednostkowe decyzje administracyjne adresowane do konkretnego przedsiębiorstwa energetycznego były wystarczającym bodźcem do transformacji i urynkowienia sektora. Wszelkie opóźnienia, chociażby w implementacji dyrektyw unijnych do ustawy Prawo energetyczne (a żadna z implementacji nie zmieściła się w wyznaczonym czasie), a także w wydawaniu rozporządzeń wykonawczych, nie pozostały bez wpływu na przebieg zmian w sektorze. O ile więc samą zasadę rozdzielności organów regulacyjnych należy pochwalić, o tyle opóźnienia lub zaniechania legislacyjne (zwłaszcza w wykonaniu kolejnych ministrów właściwych w sprawach gospodarki), jako zagrażające właściwej realizacji interesu publicznego, wypada określić mianem „ wysoce nagannych”.

5. Zasada rozdzielenia kompetencji w odniesieniu do energetyki pomiędzy organy administracji rządowej a organy samorządowe. Ustawa Prawo energetyczne dokonuje w tym zakresie niemal wyłącznie formalnego albo precyzyjniej – wstępnego rozdziału, bowiem bardziej szczegółowo traktują o takim rozdziale inne ustawy. Nie zmienia to faktu, że w zakresie działań praktycznych związanych z sektorem energetyki samorządowi należy się ocena negatywna. Poza nielicznymi wyjątkami, samorządy lekceważą zagadnienia tak sensu stricto energetyczne, jaki i istotne dla energetyki i odbiorców. Przykładem jest nagminny brak planów przestrzennego zagospodarowania, brak planów zaopatrzenia w energię itp., itd. Zapewne dzieje się tak, ponieważ w ustawie Prawo energetyczne brakuje jakichkolwiek sankcji za ignorowanie przez samorządy ich energetycznych obowiązków, z kolei mechanizm wyborczy jest również zbyt niedoskonały, by stwarzać dodatkową presję na radnych, prezydentów, wójtów czy marszałków. Kto z wyborców – odbiorców energii lub paliw – będzie dochodził swych praw i publiczni fakt, że z powodu indolencji lub niekompetencji władz lokalnych musiał np. więcej zapłacić za przyłączenie do sieci gazowej lub elektroenergetycznej?

6. Zasada niezależności Regulatora – Prezesa URE. Jedna z najbardziej istotnych zasad w regulacji monopoli naturalnych, przejawiająca się w trzech zasadniczych aspektach: niezależności od przedsiębiorstw podlegających regulacji, niezależności politycznej, w tym od innych organów władzy i administracji oraz niezależności finansowej. Tylko w takich warunkach można skutecznie ograniczać negatywne skutki monopoli dla konsumentów. Najpełniej ten postulat był uwzględniony w ustawie uchwalonej 10 kwietna 1997 r. Od chwili wejścia ustawy w życie (4 grudnia 1997 r.) zasada była permanentnie podważana i ograniczana. Swoista przewrotność zarówno kolejnych rządów, jak i odpowiedzialnych za jakość stosowania ustawy (ministrów właściwych w sprawach gospodarki) wnoszących o zmiany w tym zakresie polegała z reguły na werbalnym deklarowaniu konieczności wzmocnienia tejże niezależności. W praktyce, tj. w kolejnych nowelizacjach ustawy, wyglądało to następująco: rosła liczba obowiązków i zadań Prezesa URE, nie zwiekszał się ani budżet urzędu, ani liczba przyznawanych etatów, stopniowo zaś znikały z zapisów ustawowych kolejne atrybuty niezależności. Na domiar złego – nie korzystanie z doświadczeń i wielu rekomendacji Regulatora przy jednoczesnym i wielokrotnie bezkrytycznym przyjmowaniu do realizacji różnych oczekiwań przedsiębiorstw energetycznych – dodatkowo niezależność i pozycję Regulatora deprecjonowało. Nie podlega dyskusji, że w imię skutecznej regulacji trzeba koniecznie tę niezależność nie tylko odbudować, ale i wzmocnić.

7. Zasada równego traktowania przedsiębiorców działających w energetyce – brak jakiegokolwiek uprzywilejowania w odniesieniu do statusu i warunków gospodarowania. Wszyscy przedsiębiorcy działają według tych samych reguł prowadzenia działalności gospodarczej (tj. zorientowania na zysk) i nie ma podmiotów mogących nie respektować reguł (jak to miało miejsce w warunkach gospodarki administrowanej (nierynkowej) na wcześniejszym etapie rozwoju gospodarczego w odniesieniu do tzw. przedsiębiorstw użyteczności publicznej). Omawianą zasadę i jej stosowanie należy ocenić pozytywnie i konsekwentnie stosować dalej.

W tym kontekście należy jednak przytoczyć formułowane ostatnio opinie o potrzebie ustanowienia specjalnego statusu prawnego (państwowa osoba prawna?) dla operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych. Argument, że komercyjny charakter skutkuje wprost wzrostem kosztów funkcjonowania rynku, a w ślad za tym – zwiększonymi płatnościami odbiorców końcowych wydaje się być nieco wyolbrzymiony, nie ma bowiem innych narzędzi mogących skutecznie kształtować racjonalność (efektywność) działań w spełnianiu obowiązków operatorów jako odpowiedzialnych za niezawodność dostaw energii i paliw oraz prawidłową obsługę rynku. Nie ma też innych prawnych możliwości zapewnienia operatorom napływu środków niezbędnych na działalność inwestycyjną.

8. Zasada neutralności własnościowej – jako konsekwencja zasady rozdzielności funkcji polityki energetycznej. Pozwala to prowadzić regulację neutralną pod względem własnościowym – obojętną na strukturę własnościową i właścicielskie prerogatywy. Zasada słuszna, tak w literalnych zapisach, jak i praktyce stosowania.

9. Zasada promowania konkurencji w ustawie Prawo energetyczne została ujęta ogólnie i dosyć enigmatycznie, bowiem ustawodawca nie przesądził, w którym z obszarów elektroenergetyki i gazownictwa konkurencja jest możliwa, pod jakimi warunkami i w jakim horyzoncie czasowym powinien być osiągnięty znaczący postęp, a także, w którym obszarze wprowadzenie mechanizmów konkurencyjnych jest na tym etapie niemożliwe lub niewskazane. O ile jednak katalog kompetencji i obowiązków Prezesa URE określony w art. 23 ust. 2, czytany w powiązaniu z ust. 1, można uznać za wyczerpujący działania związane z regulacją gospodarki paliwami i energią, to nie ma podobnego katalogu bezpośrednio wskazującego zakres konkretnych działań, za pomocą których Prezes URE ma realizować zadanie promowania konkurencji. Z powyższych względów sposób realizacji i zakres promowania konkurencji leżał bardziej w sferze tzw. praktyki regulacyjnej niż w obszarze zadań ustawowych, a Prezes URE miał teoretycznie dosyć dużą dowolność w doborze środków realizacji tego zadania. W rzeczywistości jednak jego działalność jako organu administracji rządowej była i jest wyznaczona m.in. przez art. 7 oraz np. 87 i 92 Konstytucji RP, wyraźnie określające ramy jego działalności, tj. na podstawie prawa i w granicach prawa, oraz dodatkowo ograniczona sztywnymi regułami procedur Kpa.

10. Zasada równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i interesów odbiorców. Wyrosła z negatywnych doświadczeń związanych z permanentnym nadużywaniem siły rynkowej przez monopole działające w energetyce. Jest niewątpliwie jednym z fundamentów współczesnej regulacji, podstawową zasadą konstytuującą m.in. taryfowanie działalności energetycznej w warunkach braku konkurencji i rozstrzyganie sporów. W okresie obowiązywania ustawy zasada była kilkukrotnie zagrożona za sprawą lobbingu ze strony przedsiębiorstw sektora. Do historii polskiej regulacji przejdzie z pewnością jedna z opinii wygłoszonych publicznie przez przedstawiciela Ministra Gospodarki, który wprost stwierdził, że ministerstwo zawsze się starało przygotowywać kolejne nowelizacje z pewną korzyścią dla przedsiębiorstw, w imię pomocy polskiej energetyce. Istnieje obiektywna potrzeba, w świetle deklaracji Premiera Jarosława Kaczyńskiego, nadania i zagwarantowania tej zasadzie nowego i pełniejszego wymiaru w ustawie. Zapowiedziane w „Programie dla elektroenergetyki” kontrolowanie taryf ex post byłoby natomiast najpełniejszym odstępstwem od tej zasady, wręcz jej zaprzeczeniem.

Zatwierdzanie taryf oraz uprawnienie Prezesa URE do ewentualnego zwolnienia przedsiębiorstwa z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia stanowią jedno z najważniejszych narzędzi regulacji sektora energetycznego, pozostających w jego dyspozycji.

Zgodnie z art. 47 ust. 1, przedsiębiorstwa energetyczne są zobowiązane do przedkładania taryf do zatwierdzenia w systemie ex ante, a niedopełnienie tego obowiązku zagrożone jest karą (art. 56 ust.1 pkt 5). Co do zasady jest to regulacja pozwalająca w sposób właściwy realizować ustawowy obowiązek Prezesa URE, polegający na równoważeniu interesów przedsiębiorstw i odbiorców. Regulacja ta powinna więc być utrzymana w sposób bezwzględny w odniesieniu do działalności sieciowej oraz pozostałych działalności koncesjonowanych w tych przypadkach, w których wątpliwość wzbudza efektywność rozdzielenia działalności. Jednoznacznie przekonują o tym przedstawione poniżej efekty regulacji w procesie zatwierdzania taryf.
To dzięki taryfowaniu w okresie ostatnich sześciu lat w kieszeniach odbiorców pozostało około 10 miliardów 597 milionów złotych!

Efekty regulacji w procesie zatwierdzania taryf