Ryszard Taradejna
Autor jest dyrektorem Biura Prawnego URE
Biuletyn URE 5/2001
WSPIERANIE EKOLOGICZNEJ ENERGETYKI
I. Do promowania rozwoju i wykorzystania niekonwencjonalnych i odnawialnych źródeł energii nie trzeba, wydawałoby się, nikogo przekonywać. Wszyscy – lub prawie wszyscy – są za oszczędzaniem wyczerpujących się źródeł konwencjonalnych (w szczególności węgla, ropy naftowej i gazu) oraz za ochroną środowiska naturalnego.
Stosowne zapisy znalazły się nawet w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.1) Już art. 1 ustawy zasadniczej głosi, że „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Natomiast art. 5 postanawia m.in., że „Rzeczpospolita Polska (...) zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”. Z kolei w myśl art. 74 – „władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom” (ust. 1), „ochrona środowiska jest obowiązkiem tych władz” (ust. 2), a w dodatku władze te „wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska” (ust. 4).
Jednocześnie jednak należy pamiętać, że w myśl Konstytucji „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa” (art. 7), a także – że władze publiczne chronią m.in. konsumentów przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi, a zakres tej ochrony określa ustawa (por. art. 76).
Problemem tym co pewien czas zajmuje się też Sejm.2) Poszukiwań możliwości nowych, proekologicznych rozwiązań prawnych, spełniających jednak wymogi Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy dokonywać we wszystkich dziedzinach prawa, np. w prawie budowlanym, wodnym, o ochronie środowiska i o zagospodarowaniu przestrzennym, w prawie regulującym prowadzenie działalności gospodarczej, w prawie podatkowym i celnym.3) Należy przy tym pamiętać, że ten sam efekt można osiągnąć różnymi sposobami. I tak np. zachętą do podejmowania przedsięwzięć proekologicznych mogą być ulgi podatkowe dla osób podejmujących się tych przedsięwzięć, zapewnienie cen minimalnych – gwarantowanych przez państwo, zmniejszenie kosztów inwestycyjnych przez ulgi podatkowe dla producentów sprzętu i urządzeń proekologicznych, a także administracyjna ingerencja służąca wspieraniu określonych rodzajów działalności. Praktyka dowodzi jednak, że o ile ingerencja administracyjna może być w miarę (bo nigdy w pełni) skuteczna przy wprowadzaniu i egzekwowaniu różnych zakazów, to promowanie czegokolwiek tymi metodami jest mało przydatne w dłuższym okresie czasu, czego przykładem mogą być choćby wieloletnie polskie doświadczenia związane z gospodarką nakazowo–rozdzielczą4), by nie wspominać o energetycznych eksperymentach w Kalifornii i ich skutkach, o czym w ostatnim czasie było głośno w całym świecie.
Pewną próbę (bo tylko próbą można to nazwać) rozwiązań proekologicznych zawiera również ustawa z dnia
10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne5). Już jej art. 1 głosi6) (w ust. 2), że „celem ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska7) (...) i minimalizacji kosztów”.
Regulację mającą służyć wspieraniu proekologicznej działalności w energetyce zamieszczono w art. 9 ust. 3, który stanowi, że „Minister właściwy do spraw gospodarki w drodze rozporządzenia, nałoży na przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się obrotem lub przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej lub ciepła obowiązek zakupu energii elektrycznej ze źródeł niekonwencjonalnych i odnawialnych oraz wytwarzanej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła, a także ciepła ze źródeł niekonwencjonalnych i odnawialnych, oraz określi szczegółowy zakres tego obowiązku, uwzględniając technologię wytwarzania energii, wielkość źródła energii oraz sposób uwzględniania w taryfach kosztów jej zakupu”. Z redakcji tego przepisu wynika, że ustawa nie zawiera regulacji prawnej, która wprost nakładałaby na przedsiębiorstwa energetyczne obowiązek zakupu energii elektrycznej z wymienionych źródeł. Ustawa ograniczyła się do powierzenia kompetencji w tym zakresie jednemu z ministrów, upoważniając go jednocześnie do określenia szczegółowego zakresu tego obowiązku.
W miejscu tym niezbędne wydaje się zwrócenie uwagi, że w myśl art. 20 Konstytucji, podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej stanowi społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych, a w myśl art. 22 – „ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny”. Nadto, art. 92 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.”.
Mogą więc pojawić się wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przyjętego rozwiązania, bowiem wspomniany obowiązek zakupu powinien wynikać wprost z ustawy, a upoważnienie dla ministra powinno zawierać wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, co powodowałoby, że akt ten byłby faktycznie aktem wykonawczym do ustawy. Należy więc zauważyć, że całość faktycznej regulacji, określającej istnienie obowiązku zakupu energii ze wspomnianych źródeł oraz jego zakres – zamieszczona została wyłącznie w rozporządzeniach Ministra Gospodarki:
- z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie obowiązku zakupu energii elektrycznej i ciepła ze źródeł niekonwencjonalnych oraz zakresu tego obowiązku8), obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r.9),
- z dnia 15 grudnia 2000 r. w sprawie obowiązku zakupu energii elektrycznej ze źródeł niekonwencjonalnych i odnawialnych oraz wytwarzanej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła, a także ciepła ze źródeł niekonwencjonalnych i odnawialnych oraz zakresu tego obowiązku10), obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 r.
Już samo porównanie odmiennych rozwiązań prawnych przyjętych w obu rozporządzeniach zdaje się uprawniać do stwierdzenia, że zawarta w nich regulacja wykracza poza „wykonanie” ustawy i w pewnym sensie nabierają one cech aktów „samoistnych”, przy czym (co należy wyraźnie stwierdzić) wynika to ze sposobu zredagowania przepisu ustawowego.
II. Posiadacze niekonwencjonalnych i odnawialnych źródeł energii mają trudności ze sprzedażą wytworzonej przez siebie energii elektrycznej. Jej ceny są wysokie i często niekonkurencyjne wobec energii wytwarzanej w źródłach tradycyjnych, więc przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się obrotem oraz przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej czynią co tylko potrafią, by uniknąć tych niechcianych zakupów, tym bardziej że od kilku lat występuje w Polsce nadmiar energii. Problem ten był nawet przedmiotem dyskusji na posiedzeniu sejmowej Komisji Ochrony Środowiska w dniu
18 lipca 2001 r., dotyczącym realizacji przez przedsiębiorstwa zajmujące się obrotem energią elektryczną obowiązku zakupu tej energii ze źródeł niekonwencjonalnych i odnawialnych.
Niechęć przedsiębiorstw energetycznych jest poniekąd zrozumiała. Każdy z nas, mając do wyboru towar droższy oraz tańszy, w sytuacji gdy obydwa spełniają te same wymogi, dokona wyboru oczywistego – kupi towar tańszy, przy czym każde przedsiębiorstwo prowadzące obrót energią elektryczną czyni to również w partykularnym interesie swoich odbiorców tej energii, do czego obliguje je przecież cytowany wyżej art. 1 ust. 2 Prawa energetycznego („celem ustawy jest tworzenie warunków do (...) minimalizacji kosztów”). Nie można też mieć za złe przedsiębiorcom, że korzystają z wolności działalności gospodarczej – w granicach tej wolności. To na prawodawcy ciąży obowiązek przewidywania rozwoju sytuacji społecznej i gospodarczej11) oraz tworzenia prawa służącego osiąganiu celów pożądanych lub zapobieganiu zdarzeniom niepożądanym.
W sprawie wykonywania nałożonego na przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się obrotem energią elektryczną obowiązku zakupu tej energii ze źródeł niekonwencjonalnych i odnawialnych oraz egzekwowania tego obowiązku szczególnie istotne znaczenie ma sposób zredagowania przepisu § 2 pkt 1 lit. a) obecnie obowiązującego, cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2000 r., który to przepis stanowi, iż w roku 2001 obowiązek ten uznaje się za spełniony wówczas, gdy udział „ilości energii elektrycznej wytworzonej w źródłach niekonwencjonalnych i odnawialnych w wykonanej, całkowitej rocznej, sprzedaży energii elektrycznej przez dane przedsiębiorstwo energetyczne wynosi nie mniej niż 2,4%”.
Sposób zredagowania tego przepisu powoduje, że nałożony w nim obowiązek odnosi się do całego roku kalendarzowego 2001, a nie do poszczególnych dni, tygodni, czy miesięcy tego roku (podobnie rzecz przedstawia się w doniesieniu do następnych lat w okresie 2002 – 2009 oraz dalszych (¤ 2 pkt 1 lit. b – j), ani tym bardziej do poszczególnych wytwórców energii. Przedsiębiorstwo energetyczne może więc nałożony na nie obowiązek realizować zarówno na początku roku, realizować go stopniowo przez okres całego roku jak i w ostatnim miesiącu roku, wybierając najkorzystniejsze oferty12).
Nadto, odniesienie tego obowiązku do innej wielkości, jaką jest sprzedaż energii elektrycznej przez dane przedsiębiorstwo prowadzące obrót energią, a w dodatku sprzedaż określona jako „wykonana” oraz „całkowita” – powoduje, że dokonanie oceny, czy obowiązek został wykonany, może nastąpić dopiero po zakończeniu roku kalendarzowego oraz porównaniu ilości energii elektrycznej zakupionej w tym okresie ze źródeł niekonwencjonalnych i odnawialnych oraz ilości „całkowitej” i „wykonanej” sprzedaży tej energii.
Fakt, że w przepisie mowa jest o sprzedaży „wykonanej”, powoduje że dla oceny wykonania ciążącego na przedsiębiorstwie obowiązku nie mają znaczenia wielkości planowane, ani nawet zawarte umowy wstępne. Należy też uwzględnić, że przedsiębiorstwo zajmujące się obrotem energią elektryczną nie spotyka się – w zasadzie – z barierami natury technicznej, które powodowałyby ograniczenia w możliwości zakupu i sprzedaży określonej ilości energii w określonej jednostce czasu (np. miesiąca czy kwartału). Powoduje to, że przedsiębiorstwo energetyczne może w sposób elastyczny (oczywiście, przy uwzględnieniu uwarunkowań prawnych, związanych z zawieraniem umów sprzedaży) kształtować zarówno zakup jak i sprzedaż energii, tak – by w skali roku wypełnić ciążący na nim obowiązek.
Nie bez znaczenia jest też fakt, że regulacja zawarta w § 2 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2000 r. jest regulacją całkowicie nową (co sygnalizowano wyżej) w stosunku do regulacji zawartej w obowiązującym wcześniej rozporządzeniu z dnia
2 lutego 1999 r. Oznacza to, że prawodawca (jakim w tym przypadku jest Minister Gospodarki) świadomie odstąpił od regulacji zawartej w § 3 rozporządzenia z dnia 2 lutego 1999 r., polegającej na porównaniu cen energii ze źródeł niekonwencjonalnych (oferowanych przez poszczególnych wytwórców) z cenami energii ustalonymi w taryfie przedsiębiorstwa zobo-wiązanego do jej zakupu, której przestrzeganie mogło być kontrolowane i egzekwowane „na bieżąco” i zastąpił ją „rozliczeniem rocznym”. Zmiana taka, niezależnie od uwarunkowań prawnych i ekonomicznych, była czytelnym sygnałem dla przedsiębiorstw energetycznych co do możliwych sposobów realizowania ciążącego na nich obowiązku13).
O ile pod rządami rozporządzenia z dnia 2 lutego 1999 r. Prezes URE mógł wkraczać w omawiane sprawy w sposób władczy, w trybie administracyjnym14), na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne, stosownie do wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Antymonopolowego z dnia 26 maja 1999 r., sygn. akt XVII Ame 2/9915), to pod rządami rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2000 r. nie ma już takiej możliwości, gdyż wykonanie (lub niewykonanie) obowiązku określonego w tym rozporządzeniu może być stwierdzone dopiero po zakończeniu roku kalendarzowego, a w dodatku obowiązek ten nie odnosi się do pojedynczego przedsiębiorcy dostarczającego energię ze źródeł określonych w tym rozporządzeniu.
Z powyższego wynika, że pod rządami obecnie obowiązującego rozporządzenia Prezes Urzędu Regulacji Energetyki ma również ograniczoną możliwość skorzystania z regulacji zawartej w art. 56 ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo energetyczne, który to przepis upoważnia go do nałożenia kary pieniężnej na podmioty, które nie przestrzegają obowiązku zakupu energii elektrycznej, nałożonego przepisami wydanymi na postawie art. 9 ust. 3, gdyż karę taką można nałożyć dopiero po zakończeniu danego roku kalendarzowego. Oznacza to, że ewentualne nałożenie takiej kary za niewykonanie omawianego obowiązku w roku 2001 może nastąpić dopiero po jego zakończeniu (to samo dotyczy również kolejnych lat w okresie 2002 – 2009 i w latach następnych) i to niezależnie od intencji Prezesa URE. Należy bowiem pamiętać o cytowanej na wstępie, wynikającej z art. 7 Konstytucji zasadzie, że „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa” oraz o tym – że decyzje tego organu podlegają kontroli Sądu Antymonopolowego (art. 30 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo energetyczne). W tej sytuacji jakakolwiek decyzja nakładająca karę pieniężną na postawie
art. 56 ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo energetyczne w związku
§ 2 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2000 r., wydana w trakcie trwania danego roku kalendarzowego nie miałaby najmniejszych szans by ostać się przed Sądem, w przypadku wniesienia odwołania przez ukarane przedsiębiorstwo energetyczne.
Doświadczenia związane z realizacją rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2000 r. wskazują, że niezbędne jest co najmniej wprowadzenie możliwości kontrolowania i egzekwowania określonego w nim obowiązku w okresach krótszych niż rok (np. kwartał lub miesiąc). Jest to możliwe w drodze nowelizacji tego rozporządzenia16). Wówczas po upływie każdego kwartału (miesiąca) można byłoby dokonać analizy wywiązywania się przez poszczególne przedsiębiorstwa energetyczne z nałożonego obowiązku i „egzekwować” go, nakładając wspomnianą wyżej karę pieniężną (jednak nadal nie stworzy to możliwości rozstrzygania sporów w tych sprawach przez Prezesa URE na podstawie art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego). Okres 1 kwartału (ewentualnie – miesiąca) jest okresem na tyle krótkim, że przedsiębiorstwa energetyczne musiałyby realnie liczyć się z możliwością zastosowania w krótkim czasie sankcji określonej w art. 56 ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo energetyczne, a jednocześnie – miałyby mniejszą możliwość „manewrowania” wielkością zakupów i sprzedaży energii elektrycznej – przez „przesuwanie” wykonania ciążącego obowiązku na późniejszy odległy okres.
Kończąc, pragnę podkreślić, że rozwiązanie omawianego problemu wymaga kompleksowych przedsięwzięć, zarówno prawnych (w wielu dziedzinach prawa), jak i finansowych. Szansę ku temu stwarza odbyta podczas 117. posiedzenia Sejmu RP (w dniach 22-24 sierpnia 2001 r.) dyskusja nad rządowym dokumentem „Strategia rozwoju energetyki odnawialnej” (druk sejmowy nr 2215) wraz z cytowanym wyżej stanowiskiem Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.
1)Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 i z 2001 r. Nr 28, poz. 319.
2)Por. np. rezolucja Sejmu RP z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie wzrostu wykorzystania energii ze żródeł odnawialnych (Mon. Pol. Nr 25, poz. 365).
3)Interesujące pozycje w tym zakresie zgłosiła Sejmowa Komisja Ochrony Środowiska w przyjętym w dniu 28 marca 2001r. Stanowisku w sprawie Rządowego dokumentu "Strategia rozwoju energetyki odnawialnej" (druk sejmowy nr 2767).
4)Por R. Taradejna, J. Maj, "Ustawa o działalności gospodarczej. Komentarz", Wydawnictwo "Przemmiany", Warszawa 1990, wraz z suplementem wydanym w 1992 r. przez Międzykomunalną Spółkę Akcyjną "Municipium"
5)Dz. U. Nr 54, poz. 348 i Nr 158, poz. 1042, z 1998 r. Nr 94, poz. 594, Nr 106, poz. 668 i Nr 162, poz.1126, z 1999 r. Nr 88, poz. 980, Nr 91, poz. 1042 i Nr 110, poz. 1255 oraz z 2000 r. Nr 43, poz. 489, Nr 48, poz 555 i Nr 103, poz. 1099.
6)Przy posługiwaniu się tekstem pomocne może być między innymi opracowanie A. Dobroczyńskiej, L. Juchniewicza i B. Zaleskiego pt. "Regulacja energetyki w Polsce" (wydawnictwo Adam Marszałek, Warszawa - Toruń 2000) oraz opracowanie R. i B. Taradejna, "Prawo energetyczne. Zbiór przepisów. Wybrane Orzecznictwo. Komentarze" (Izba Gospodarcza Ciepłownictwo Polskie, Warszawa 2001).
7)Patrz ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627).
8)Dz. U. Nr 13, poz. 119.
9)Patrz też wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Antymonopolowego z dnia 26 maja 1999 r. , sygn. akt XVII Ame 2/99 oraz artykuł J. Kędzi, pt. "Obowiązek zakupu energii elektrycznej ze żródeł niekonwencjonalnych", zamieszczonego w Biuletynie URE Nr 6/99
10)Dz. U. Nr 122, poz. 1336
11)I tak np. art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne zobowiązuje Radę Ministrów do określenia założeń polityki energetycznej Państwa. Założenia takie (do roku 2020) Rada Ministrów przyjęta w dniu 22 lutego 2000 r. Zostały one wydane w formie książkowej przez Ministerstwo Gospodarki. Zasadny wydaje sie postulat, by dokumenty tej rangi ogłaszane były w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski"
12)Patrz też artykuł M. Dudy pt. "obowiązek zakupu energii elektrycznej wytworzonej w skojarzeniu z ciepłem na rynku konkurencyjnym", analizujący inne aspekty omawianego rozporządzenia, zamieszczony w nieniejszym numerze Biuletynu na str. 33
13)Z doświadczeń autora wynika, że służby prawne wielu przedsiębiorstw energetycznych potrafią wychwycić i wykorzystać każdy niuans prawny korzystny dla ich firmy i, doprawdy, trudno mieć im to za złe.
14)Rola organu regulacyjnego nie jest łatwa, jeżeli uwzględni się, że ma on obowiązek równoważenia oczywiście rozbieżnych interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii oraz pogodzenia tak rozbieżnych obowiązków jak wspieranie działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska oraz minimalizacji kosztów.
15)W wyroku tym Sąd stwierdził m.in. , że "powołane wyżej rozporządzenie rozszerza właściwość rzeczową Prezesa URE o sprawy z zakresu zawierania umów o zawarcie i ustalenie treści umów sprzedaży energii elektrycznej ze zródeł niekonwencjonalnych, wszczynane na żądanie krajowych wytwórców przeciwko przedsiębiorstwom obrotu (...)".
16)Cel ten można osiągnąć np. w ten sposób , że w § 2 w pkt 1 przed wyrazami "udział ilości" doda się wyrazy "każdym kwartale (lub: miesiącu) danego roku". Odrębnym zagadnieniem są wątpliwości dotyczące sposobu zredagowania art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne i jego zgodności z Konstytucją.
tel. (22) 661 61 07,
faks: (22) 661 61 52,
e-mail: 
