Orzecznictwo sądu antymonopolowego w spawach regulacji energetyki w 1999 r.

 

Robert Samoraj
Autor jest zastępcą dyrektora Biura Prawnego URE

Biuletyn URE 2/2000

---

Orzecznictwo Sądu Antymonopolowego
w spawach regulacji energetyki w 1999 r.

W roku 1999 zapadły pierwsze rozstrzygnięcia Sądu Antymonopolowego w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.

Ogółem Sąd Antymonopolowy wydał 36 rozstrzygnięć, w tym 15 wyroków i 21 postanowień kończących sprawę w instancji:

• w 7 przypadkach Sąd oddalił odwołania od decyzji Pre- zesa URE,
• w 12 -odrzucił odwołania,
• w 9 -umorzył postępowanie ze względu na cofnięcie odwołania,
• w 4- uchylił decyzje Prezesa URE,
• w 4- zmienił decyzje w całości lub w części.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy -Prawo energetyczne do kompetencji Prezesa URE należy w szczególności:

-	udzielanie, odmowa udzielenia, zmiana i cofanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji i obrotu paliwami i energią,
-	zatwierdzanie lub odmowa zatwierdzenia taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła,
-	rozstrzyganie sporów pomiędzy podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą w zakresie przesyłania i dystrybucji paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła za pomocą sieci, a podmiotami przyłączonymi lub ubiegającymi się o przyłączenie do tej sieci, przy czym spory te mogą dotyczyć odmowy przyłączenia, odmowy zawarcia umowy sprzedaży paliw lub energii, nieuzasadnionego - zdaniem odbiorcy - wstrzymania dostaw oraz ustalenia warunków świadczenia usług przesyłowych.

Wymienione rodzaje spraw są na zasadzie art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne w związku z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwiane przez Prezesa URE w drodze decyzji administracyjnych.

Najliczniejsza grupa odwołań od decyzji Prezesa URE dotyczyła taryf dla ciepła i energii elektrycznej oraz spraw spornych odpowiednio z zakresu: warunków umów o przyłączenie do sieci oraz wstrzymania dostaw energii elektrycznej najczęściej w następstwie stwierdzenia jej nielegalnego poboru.

Już w pierwszym wyroku z zakresu spraw należących do kompetencji Prezesa URE z dnia 7 kwietnia 1999 r., sygn. akt XVII Am a 85/98/E, Sąd Antymonopolowy rozstrzygając w następstwie odwołania od decyzji Prezesa URE spór o przyłączenie odbiorcy do sieci sformułował dwie bardzo istotne tezy:

1) na przedsiębiorstwie energetycznym (sieciowym) spoczywa publicznoprawny obowiązek zaspokojenia nie tylko obecnego ale i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną, co Sąd wywodzi m. in. z treści art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo energetyczne, toteż nieuprawnione jest stanowisko zajęte przez Prezesa URE w zaskarżonej decyzji, że obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie do sieci może wchodzić w grę jedynie w kontekście sieci już istniejącej, z pominięciem sieci nowo projektowanej,

2) w braku zgody jednej ze stron na zawarcie umowy o przyłączenie druga strona może żądać w trybie postępowania administracyjnego, aby treść umowy z przedsiębiorstwem energetycznym została ustalona przez Prezesa URE w drodze decyzji administracyjnej, tak więc decyzja Prezesa URE, o której mowa wart. 8 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne, powinna zasadniczo orzec zawarcie między stronami odpowiedniej umowy, po uprzednim ustaleniu jej treści.

Ta teza jest konsekwentnie prezentowana w orzecznictwie Sądu Antymonopolowego, również w odniesieniu do kształtowania umów sprzedaży energii i ciepła oraz umów o świadczenie usług przesyłowych, a także umów sprzedaży realizowanych w wykonaniu obowiązku zakupu energii ze źródeł niekonwencjonalnych, nałożonego przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie obowiązku zakupu energii elektrycznej i ciepła ze źródeł niekonwencjonalnych oraz zakresu tego obowiązku (Oz. U. Nr 13, poz. 119) .

T u należy podkreślić, że w wyroku z dnia 26 maja 1999 r. , sygn. akt Am e 2/99 dotyczącym właśnie ustalenia treści umowy sprzedaży energii elektrycznej wytwarzanej w źródle niekonwencjonalnym Sąd Antymonopolowy wyraził pogląd, że roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży energii elektrycznej z przedsiębiorstwem sieciowym przysługuje jedynie odbiorcy, chyba że prawodawca nałoży na przedsiębiorstwo obrotu obowiązek zakupu energii i ciepła ze źródeł niekonwencjonalnych. Wówczas to roszczenie przysługuje także wytwórcy i może być zrealizowane w trybie art. 8 ustawy -Prawo energetyczne.

Stosunkowo liczną gruPę odwołań stanowiły odwołania odbiorców ciepła i energii elektrycznej, zarówno instytucjonalnych jak i indywidualnych, od decyzji Prezesa URE zatwierdzających taryfy dla ciepła i energii. Sąd w tych sprawach odrzucał odwołania jako niedopuszczalne, powołując się na okoliczność, iż odbiorcy ci nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem URE, a W konsekwencji nie mają legitymacji procesowej do złożenia odwołania od decyzji Prezesa URE w sprawie zatwierdzenia taryfy

Ta linia orzecznictwa Sądu Antymonopolowego została zaakceptowana przez Sąd Najwyższy.

W postanowieniu z dnia 22 listopada 1999 r, sygn. akt l C KN 879/99, oddalającym kasację jednego z odbiorców energii elektrycznej od postanowienia Sądu Antymonopolowego odrzucającego odwołanie tego odbiorcy od decyzji Prezesa URE w sprawie zatwierdzenia taryfy dla energii elektrycznej, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że odbiorca energii elektrycznej nie ma legitymacji procesowej do wniesienia odwołania do Sądu Antymonopolowego, co jest konsekwencją braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem URE w sprawie zatwierdzenia taryfy. Sąd Najwyższy wyszedł z założenia, że pojęcie "strony" w postępowaniu administracyjnym i związana z tym ochrona procesowa zostały oparte na kategorii interesu prawnego. Kategoria interesu prawnego należy do prawa materialnego W przepisach prawa materialnego musi znajdować się norma (może to być zarówno norma uprawniająca jak i zobowiązująca), przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej, a tym samym konkretyzację jego uprawnienia lub obowiązku. W odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 47 ustawy - Prawo energetyczne taka konkretyzacja dotyczy jedynie przedsiębiorstwa energetycznego, które przedstawia Prezesowi URE taryfę do zatwierdzenia.

Odbiorcy energii mają natomiast wyłącznie interes faktyczny (i do niego w istocie odwołują się), aby ceny i stawki opIat zawarte w taryfie zostały ustalone na możliwie najniższym poziomie. To nie wystarcza do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.

W wyroku z dnia 26 maja 1999 r., sygn. akt XVII Am e 3/99, Sąd Antymonopolowy uznał racje przedsiębiorstwa gazowniczego odmawiającego zawarcia umowy sprzedaży gazu z odbiorcą, który nie uiścił należności z tytulu nielegalnego poboru gazu. Sąd wyraził pogląd, że w przypadku nielegalnego pobierania paliwa gazowego przedsiębiorstwo energetyczne ma uzasadnione powody do traktowania sprawcy tego czynu jako partnera niewiarygodnego, nie respektującego przynajmniej zasady ekwiwalentności wzajemnych świadczeń w rozumieniu art. 487 § 2 Kc, a tym samym może powstrzymać się od obowiązku zawarcia umowy sprzedaży gazu do czasu uregulowania przez przyłączonego odbiorcę odpowiednich należności z tytułu nielegalnego poboru gazu.

Reprezentatywną grupę orzeczeń stanowią wyroki Sądu Antymonopolowego zmieniające decyzje Prezesa URE o odmowie zatwierdzenia taryf i równocześnie orzekające zatwierdzenie tych taryf. W wyroku z dnia 18 sierpnia 1999 r., sygn. akt XVII Am e 22/99, Sąd orzekł, że podwyżka cen ciepła, nawet znacznie przewyższająca dopuszczalny 15 % wzrost, określony w § 54 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 6 pażdziernika 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie ciepłem, w tym rozliczeń z indywidualnymi odbiorcami w lokalach (Dz.U. Nr 132, poz. 867 i z 1999 r. Nr 30, poz. 291) jest zgodna z prawem, jeżeli pokrywa przedsiębiorstwu energetycznemu jedynie rzeczywiście ponoszone koszty, przy założeniu należytej staranności. Sąd dalej wywodził, że w warunkach gospodarki rynkowej organ administracyjny (Prezes URE) za poŚrednictwem decyzji administracyjnej o odmowie zatwierdzenia taryfy dla ciepła nie może wymuszać na przedsiębiorcy, aby ten prowadził działalność gospodarczą ze stratą, tym bardziej, gdy wspomniany organ nie zapewnia środków dla pokrycia wynikłej stąd szkody.

W powyższym zachowaniu można także dopatrywać się naruszenia konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), gdyż stawia się przedsiębiorcę w obliczu konieczności zaniechania działalności gospodarczej.

Analiza orzecznictwa Sądu Antymonopolowego w omawianej grupie spraw prowadzi do wniosku, że podstawowe znaczenie dla treści rozstrzygnięcia ma przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy -Prawo energetyczne, w myśl którego taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła powinny zapewniać pokrycie uzasadnionych kosztów działalności przedsiębiorstw energetycznych. Natomiast drugi warunek, który powinny spełniać te taryfy (określony wart. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo energetyczne) polegający na zapewnieniu ochrony interesów odbiorcÓw przed nieuzasadnionym poziomem cen jest funkcją tego pierwszego. Innymi słowy, jeżeli przedsiębiorstwo energetyczne nawet znacznie podnosi ceny i stawki opłat zawarte w taryfach a Prezes URE nie jest w stanie wykazać, że nie są one oparte wyłącznie na kosztach uzasadnionych, to należy je zatwierdzić i wprowadzić do stosowania i nie narusza to równocześnie interesów odbiorców.

Jednakże oparcie się Sądu na kategorii kosztów uzasadnionych jako decydującego kryterium oceny poprawnoŚci decyzji Prezesa URE, doprowadziło do kontrowersyjnego wyroku z dnia 22 grudnia 1999 r., sygn. akt XVII Am e 47/99, w którym Sąd zmienił decyzję odmawiającą zatwierdzenia zmiany w taryfie i zatwierdził zmianę taryfy dla energii elektrycznej w zakresie dotyczącym cen stosowanych wobec jednej z grup odbiorców. Sąd przyjął, że skoro po zatwierdzeniu taryfy nastąpiły w okresie jej obowiązywania niekorzystne dla przedsiębiorstwa dystrybucyjnego zmiany cen zakupu energii od wytwórcy, to ma ono prawo zmienić taryfę w celu niezwłocznego uzyskania stosownej kompensaty od odbiorcy.

Sąd w tym wyroku nie wziął pod uwagę mechanizmu ustalania cen i stawek opłat taryfowych określonego w § 34 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 3 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie energią elektryczną, w tym rozliczeń z indywidualnymi odbiorcami w lokalach (Dz.U. Nr 153, poz. 1002), przewidującym że uzasadnione koszty prowadzenia przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną dla poszczególnych grup odbiorców (z wyjątkiem planowanych rocznych kosztów modernizacji i rozwoju) ustala się w układzie historycznym, tj. na podstawie kosztów poniesionych w poprzednim roku obrotowym.

Innym kontrowersyjnym orzeczeniem Sądu był wyrok z dnia 20 września 1999 r., sygn. akt XVII Am e 34/99, uchylający decyzję o odmowie zatwierdzenia taryfy dla ciepła ze względu na przekroczenie przez Prezesa URE 30 - dniowego terminu do wydania decyzji, określonego wart. 47 ust. 2 ustawy - Prawo energetyczne, który to termin Sąd zinterpretował jako termin prawa materialnego i w konsekwencji uznał, że przekroczenie tego terminu skutkuje przedawnienie orzekania. Wyrok ten został szczegółowo omówiony w Biuletynie Urzędu Regulacji Energetyki Nr 6 z1999r.

Godzi się jednak podkreślić, że późniejszym orzeczeniem w podobnej sprawie z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt XVII Am e 38/99, Sąd Antymonopolowy w innym składzie nie podzielił poglądu o materialnoprawnym charakterze terminu do wydania przez Prezesa URE decyzji o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia taryfy, uznając go za termin instrukcyjny, którego naruszenie nie wywołuje skutku w zakresie ważności decyzji administracyjnej.

Kilkakrotnie też w roku 1999 przedsiębiorstwa energetyczne występowały do Prezesa URE na podstawie art. 49 o zwolnienie z obowiązku przedstawiania taryf do zatwierdzenia. W tym zakresie reprezentatywny jest wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt XVII Am e 35/99, w którym Sąd wyraził pogląd, źe definicja "konkurenta" w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (Dz. U. z 1999 r. Nr 52, poz. 547) i "rynku konkurencyjnego", o którym mowa wart. 49 ustawy -Prawo energetyczne, odnoszą się do rywalizacji zachodzącej na rynku w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej, nie zaś do rywalizacji o dopuszczenie do danego rynku. Dlatego wygranie przetargu na dzierżawę kotłowni nie świadczy jeszcze o funkcjonowaniu na rynku konkurencyjnym. Rynek konkurencyjny funkcjonuje wówczas, gdy istniejące między przedsiębiorstwami energetycznymi relacje konkurencyjne cechuje względna trwałość, a ponadto przedsiębiorcy dysponują zbliżonym potencjałem ekonomicznym i porównywalnymi udziałami w rynku oraz dysponują techniczno-organizacyjn y m i i ekonomicznymi możliwościami zwiększenia swej aktywności kosztem konkurentów, co zmusza ich do rywalizacji o klienta.

Nie można natomiast mówić o rynku konkurencyjnym w sytuacji funkcjonowania na rynku przedsiębiorstwa o pozycji dominującej, w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy antymonopolowej, przy czym domniemywa się, że przedsiębiorca posiada taką pozycje, jeżeli jego udział w rynku przekracza 40%. Zwolnienie dominującego przedsiębiorstwa energetycznego z obowiązku przedstawiania taryf do zatwierdzenia na podstawie art. 49 ustawy - Prawo energetyczne mogłoby grozić postępującym eliminowaniem jego konkurentów i tym samym powodować monopolizacje rynku, co zagrażałoby długofalowym interesom odbiorców.

W orzecznictwie Sądu Antymonopolowego roku 1999, nie pojawiły się jeszcze sprawy z zakresu nakładania przez Prezesa URE kar pieniężnych oraz z zakresu uzgadniania planów rozwoju przedsiębiorstw energetycznych. Również sprawy z zakresu wydawania koncesji nie byty przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Sąd, ponieważ skarżący wycofywali odwołania, co skutkowało umorzeniem postępowań.

W jednym wypadku postanowienie z dnia 12 maja 1999 r., sygn. akt XVII Am e 19/99) Sąd odrzucił odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie wszczęte z urzędu na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy -Prawo energetyczne w sprawie udzielenia koncesji przedsiębiorstwu nie zainteresowanemu dalszym prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie energetyki. Sąd oparł się w tym orzeczeniu na analogicznej zasadzie, jak w orzeczeniach odrzucających odwołania odbiorców energii i paliw od decyzji w sprawach taryf. W szczególności stwierdził, że nie może być stroną postępowania o udzielenie koncesji osoba trzecia, która ma interes faktyczny w uzyskaniu koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej przez podmiot będący stroną postępowania koncesyjnego. Powołane orzeczenie zawiera również istotne stwierdzenie, że oczekiwania takiej osoby na podjęcie przez Prezesa URE działań polegających na zmuszeniu innego podmiotu do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie dostarczania energii, pomijając przypadek określony wart. 40 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne, nie mogą być zrealizowane za pośrednictwem instrumentów prawnoprocesowych w ramach ustawowych kompetencji Prezesa URE.