Grażyna Dylewska (główny specjalista), Ryszard Taradejna (dyrektor)
Autorzy są pracownikami Biura Prawnego URE
Biuletyn URE 4/2003
SĄDOWA KONTROLA DECYZJI PREZESA URE
- DYLEMATY PRAWNO-USTROJOWE
I.Ogólną, konstytucyjną zasadą kontroli decyzji administracyjnych wydawanych przez organy administracji publicznej jest prawo zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji (zazwyczaj - do organu wyższego stopnia), a następnie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. art. 78 i 183 Konstytucji RP), przy czym od 1 stycznia 2004 r. postępowanie sądowe w tym zakresie również będzie dwuinstancyjne1).
Wyjątek od tej zasady ustanowiono m.in. w ustawie z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne2), która w art. 30 ust. 2 przewiduje, że od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (Prezesa URE) służy odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Postępowanie w tych sprawach regulują przepisy art. 47946 - 47956 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego3). W myśl art. 47956 § 2 tego Kodeksu, od wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawach tych przysługuje kasacja, nie przewidziano natomiast apelacyjnego środka odwoławczego 4).
Regulacja ta jest niezgodna z art. 78 w związku z art. 176 oraz z art. 2 Konstytucji RP, a wątpliwościami tymi Prezes URE dzielił się kilkakrotnie z Ministrem Sprawiedliwości5). Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 12 czerwca 2002 r. sygn. akt P. 13/01, ogłoszonym w Dz. U. z 2002 r. Nr 84, pod poz. 764, orzekł, że -art. 47931 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (...) jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 176 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej przez to, że ustalając katalog rozstrzygnięć zawierających zarówno cechy postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego uniemożliwia właściwą kontrolę instancyjną, pozbawiając stronę apelacyjnego środka odwoławczego od orzeczenia Sądu Antymonopolowego wydanego w pierwszej instancji (...).-. Trybunał postanowił, że przepis ten traci moc z dniem 30 listopada 2003 r.
Należy oczekiwać, że przygotowywany przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego projekt nowelizacji Kodeksu postępowania cywilnego uwzględni również ten problem. Miejmy też nadzieję, że ustawodawca zdąży dokonać zmiany przed 30 listopada 2003 r., bowiem utrata mocy przez art. 47931 może w praktyce sparaliżować działalność Sądu w sprawach z zakresu ochrony konkurencji.
Wyrok ten wprawdzie bezpośrednio dotyczy tylko tego przepisu (on właśnie był kwestionowany przed Trybunałem), to jednak pogląd ten odnosi się również do innych postępowań przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
II. Praktycznym przykładem konieczności kontroli orzeczeń sądowych, niezależnie od wymogu konstytucyjnego, jest postanowienie Sądu Najwyższego z 17 stycznia 2003 r. (sygn. akt I CK 214/02). Po rozpatrzeniu kasacji wniesionej przez Prezesa URE od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Antymonopolowego (obecnie: Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów) z 6 marca 2002 r. (sygn. akt XVII Ame 21/01) Sąd Najwyższy uwzględnił kasację cytowanym postanowieniem, uchylił zaskarżony wyrok oraz umorzył postępowanie sądowe.
Istota poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy sprowadza się do stwierdzenia: -Skuteczne w świetle art. 47913 § 1 k.p.c. cofnięcie, porównywalnego z pozwem, odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki powinno spowodować, dokonane postanowieniem, umorzenie postępowania sądowego wywołanego wniesieniem odwołania. Skutek tego postanowienia powinien wiec objąć całe postępowanie sądowe - ale tylko to postępowanie, zaskarżona natomiast decyzja powinna stać się ostateczna- [podkreślenia autorów].
Do wydania wspomnianego postanowienia doszło w następujących okolicznościach.
Prezes URE 24 stycznia 2001 r. wydał decyzję, w której odmówił dokonania żądanej przez Państwo M. zmiany wydanych przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenia domu jednorodzinnego do sieci niskiego napięcia. Kwestionowane przez Państwo M. postanowienie warunków przyłączenia określało zakres prac związanych z usunięciem kolizji z istniejącą linią energetyczną, powstałej w związku z budową przez nich domu. Dom ten został wybudowany pod linią niskiego napięcia, a prace przy budowie jego dachu zagrażały życiu ludzi ze względu na możliwość porażenia prądem. Kolizja ta nie została spowodowana przez przedsiębiorstwo energetyczne, a do jej powstania przyczynili się wyłącznie Państwo M. W tej sytuacji Prezes URE uznał za słuszne zawarte w warunkach przyłączenia postanowienie, w którym Państwo M. zostali zobowiązani do usunięcia powstałej kolizji na ich koszt oraz odmówił dokonania zmiany tego postanowienia i w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że sporne postanowienie warunków przyłączenia nie było sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.
Od tej decyzji Państwo M. wnieśli odwołanie do Sądu Antymonopolowego (obecnie: Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów), a następnie, już na rozprawie przez tym Sądem - cofnęli odwołanie. W dniu 6 marca 2002 r. Sąd wydał wyrok (sygn. akt XVII Ame 21/01), w którym zmienił w całości zaskarżoną decyzję Prezesa URE w ten sposób, że umorzył postępowanie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że -Na rozprawie w dniu 6 marca 2002 r. pełnomocnik powoda cofnął odwołanie i zrzekł się roszczenia. Obecny na rozprawie pełnomocnik strony pozwanej [czyli Prezesa URE - przypis autorów] nie wniósł żadnych zastrzeżeń. W tej sytuacji Sąd zmienił decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na podstawie art. 47953 § 2 kpc i umorzył postępowanie w sprawie - art. 355 § 1 kpc.-.
Zastrzeżenia Prezesa URE wzbudził fakt, że Sąd, pomimo cofnięcia odwołania, rozstrzygnął sprawę wyrokiem i umorzył postępowanie administracyjne, które toczyło się przed Prezesem URE, co powodowało, że spór między Państwem M. a przedsiębiorstwem energetycznym pozostawał nadal nierozstrzygnięty. W związku z tym Prezes URE wniósł kasację do Sądu Najwyższego. W uzasadnieniu kasacji Prezes URE, podniósł, że w myśl art. 355 § 1 Kpc, -sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli powód cofnął ze skutkiem prawnym pozew lub jeżeli wydanie wyroku stało się z innych przyczyn zbędne lub niedopuszczalne.-.
W niniejszej sprawie powód (czyli Państwo M.) cofnął ze skutkiem prawnym swój pozew (czyli odwołanie od decyzji). Następstwem procesowym cofnięcia pozwu powinno być umorzenie postępowania sądowego i rozstrzygnięcie w tej sprawie w formie postanowienia. W ocenie Prezesa URE, ówczesny Sąd Antymonopolowy podwójnie naruszył przepis art. 355 § 1 Kpc poprzez:
1) wydanie orzeczenia w formie wyroku, zamiast w formie postanowienia,
2) dokonanie z powołaniem się na ten przepis ingerencji w decyzję Prezesa URE.
Ponadto, zdaniem Prezesa URE, Sąd ten naruszył przepis art. 47953 § 2 Kpc, który stanowi, że w razie uwzględnienia odwołania, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zaskarżoną decyzję albo uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Zatem zmiana decyzji Prezesa URE byłaby możliwa jedynie w sytuacji uwzględnienia odwołania, po jego rozpatrzeniu. Natomiast w okolicznościach faktycznych sprawy, tj. wobec cofnięcia odwołania, nie było dopuszczalne dokonywanie zmian zaskarżonej decyzji. Nadto, utrzymywanie tego wyroku powodowałoby w konsekwencji taki efekt, jakby postępowanie administracyjne zakończyło się umorzeniem, a w efekcie spór między przedsiębiorstwem energetycznym a Państwem M. byłby (jak już wskazano wyżej) nadal nierozstrzygnięty.
Sąd Najwyższy podzielając poglądy Prezesa URE przedstawione w kasacji, cytowanym wyżej postanowieniem uchylił zaskarżony wyrok i umorzył postępowanie sądowe.
W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że -Postępowanie w sprawach z zakresu regulacji energetyki jest dwuetapowe: pierwszy etap obejmuje postępowanie administracyjne, a drugi - postępowanie sądowe [podkreślenia autorów] w trybie przewidzianym w art. 47946 - 47956 k.p.c., polegające na rozpoznaniu określonych w art. 47946 k.p.c. odwołań od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i zażaleń na jego postanowienia (zob. także art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, Dz. U. Nr 54, poz. 348 ze zm.). Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu regulacji energetyki jest ujęte podobnie jak postępowanie sądowe w sprawach z zakresu ochrony konkurencji (art. 47928-47935 k.p.c.), również więc co do niego można przyjąć, iż nie ogranicza się ono do kontroli zaskarżonego aktu Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, lecz zmierza także do merytorycznego rozpoznawania sprawy (zob. art. 47953 § 2 k.p.c.) i jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym (...). Odwołanie lub zażalenie wszczynające to postępowanie jest zatem odpowiednikiem pozwu (por. art. 47949 k.p.c.).
W zakresie nie unormowanym w art. 47946-47956 i art. 4791-47922 k.p.c., do postępowania sądowego w sprawach z zakresu regulacji energetyki mają zastosowanie przepisy ogólne o procesie. Jednym z takich przepisów jest art. 355 § 1 k.p.c., stanowiący - między innymi - iż sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli powód cofnął ze skutkiem prawnym pozew. Zgodnie zatem z tym przepisem, skuteczne w świetle art. 47913 § 1 k.p.c. cofnięcie, porównywalnego z pozwem, odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki powinno spowodować, dokonane postanowieniem, umorzenie postępowania sądowego wywołanego wniesieniem odwołania. Skutek tego postanowienia powinien wiec objąć całe postępowanie sądowe - ale tylko to postępowanie, zaskarżona natomiast decyzja powinna stać się ostateczna. Umorzenie w wyniku cofnięcia odwołania także postępowania administracyjnego, tj. pierwszego etapu postępowania w sprawach z zakresu regulacji energetyki, byłoby możliwe tylko w razie istnienia szczególnej do tego rodzaju podstawy prawnej w rodzaju przepisu art. 446 k.p.c.
W konsekwencji, mający zastosowanie także w postępowaniu sądowym w sprawach z zakresu regulacji energetyki art. 355 § 1 k.p.c. wykluczał zarówno zmianę zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, jak i umorzenie całego postępowania wraz z postępowaniem administracyjnym. Sąd, zamiast wyroku o przytoczonej wyżej treści, powinien wydać tylko postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej trafnie wskazano także na naruszenie przez Sąd art. 47953 k.p.c. Zmiana decyzji, o której w nim mowa, jest orzeczeniem co do istoty sprawy, wobec czego nie mogła ona być aktualna, gdy uzasadnione było tylko orzeczenie proceduralne, tj. co do samego toku postępowania.-.
Sąd Najwyższy stwierdził również, że uwzględniając skargę kasacyjną i uchylając zaskarżony wyrok zapadły w sytuacji, w której wyrokowanie stało się zbędne, o umorzeniu postępowania sądowego rozstrzygnął postanowieniem jako formą orzeczenia właściwą do decydowania o toku postępowania, przy czym powołał się na art. 39316 w związku z art. 354, art. 355 § 1, art. 391 i art. 39319 Kodeksu postępowania cywilnego6).
1)Por. art. 176 ust. 1 i art. 236 ust. 2 Konstytucji. Patrz też ustawa z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270).Szerzej na ten temat pisze m.in. R. Taradejna: -Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne - już za rok-, -Gazeta Samorządu i Administracji- Nr 22 z 22 października-3 listopada 2002 r.
2)Dz. U. z 1997 r. Nr 154, poz. 348 i Nr 158, poz. 1042, z 1998 r. Nr 94, poz. 594, Nr 106, poz. 668 i Nr 162, poz. 1126, z 1999 r. Nr 88, poz. 980, Nr 91, poz. 1042 i Nr 110, poz. 1255, z 2000 r. Nr 43, poz. 489, Nr 48, poz. 555, Nr 103, poz. 1099, z 2001 r. Nr 154, poz. 1800 i 1802, z 2002 r. Nr 74, poz. 676, Nr 113, poz. 984 i Nr 135, poz. 1144 oraz z 2003 r. Nr 50, poz. 424 i Nr 80 poz. 718.
3)Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296, z 1965 r. Nr 15, poz. 113, z 1974 r. Nr 27, poz. 157 i Nr 39, poz. 231, z 1975 r. Nr 45, poz. 234, z 1982 r. Nr 11, poz. 82 i Nr 30, poz. 210, z 1983 r. Nr 5, poz. 33, z 1984 r. Nr 45, poz. 241 i 242, z 1985 r. Nr 20, poz. 86, z 1987 r. Nr 21, poz. 123, z 1988 r. Nr 41, poz. 324, z 1989 r. Nr 4, poz. 21 i Nr 33, poz. 175, z 1990 r. Nr 14, poz. 88, Nr 34, poz. 198, Nr 53, poz. 306, Nr 55, poz. 318 i Nr 79, poz. 464, z 1991 r. Nr 7, poz. 24, Nr 22, poz. 92 i Nr 115, poz. 496, z 1993 r. Nr 12, poz. 53, z 1994 r. Nr 105, poz. 509, z 1995 r. Nr 83, poz. 417 i Nr 141, poz. 692, z 1996 r. Nr 24, poz. 110, Nr 43, poz. 189, Nr 73, poz. 350 i Nr 149, poz. 703, z 1997 r. Nr 43, poz. 270, Nr 54, poz. 348, Nr 75, poz. 471, Nr 102, poz. 643, Nr 117, poz. 752, Nr 121, poz. 769 i 770, Nr 133, poz. 882, Nr 139, poz. 934, Nr 140, poz. 940 i Nr 141, poz. 944, z 1998 r. Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 757, z 1999 r. Nr 52, poz. 532, z 2000 r. Nr 22, poz. 269 i 271, Nr 48, poz. 552 i 554, Nr 73, poz. 852, Nr 94, poz. 1037, Nr 114, poz. 1191 i Nr 122, poz. 1314, 1319 i 1322, z 2001 r. Nr 4, poz. 27, Nr 49, poz. 508, Nr 63, poz. 635, Nr 98, poz. 1069, 1070 i 1071, Nr 123, poz. 1353, Nr 125, poz. 1368 i Nr 138, poz. 1546, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 26, poz. 265, Nr 74, poz. 676, Nr 84, poz. 764, Nr 126, poz. 1069 i 1070, Nr 129, poz. 1102, Nr 153, poz. 1271, Nr 219, poz. 1849 i Nr 240, poz. 2058 oraz z 2003 r. Nr 42, poz. 363 i Nr 60, poz. 535. Wypada zauważyć, że wskutek tak wielu nowelizacji przeciętny -użytkownik prawa- nie ma nawet możliwości ustalenia - jaki jest obowiązujący tekst tej ustawy (pomijamy opracowania książkowe, gdyż nie mają one charakteru oficjalnego i nie muszą być wiarygodne). Pożądane by więc było ogłoszenie przez Marszałka Sejmu tekstu jednolitego.
4)Podobna regulacja dotyczy orzeczeń tego sądu w sprawach z zakresu ochrony konkurencji, regulacji telekomunikacji, regulacji transportu kolejowego oraz w sprawach o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone.
5)Por. -Sprawozdanie z działalności Prezesa URE w 2002 r.-, Biuletyn URE Nr 3/2003, str. 156-157.Na fakt, że adresaci decyzji od których służy odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów są pod tym względem w sytuacji gorszej od adresatów decyzji, od których można wnieść odwołanie, a następnie skargę do NSA, zwracali też uwagę R. i B. Taradejna w książce pt. Prawo energetyczne. Zbiór przepisów. Wybrane orzecznictwo. Komentarze, Izba Gospodarcza Ciepłownictwo Polskie, Warszawa 2001 (str. 198). Można natomiast wyrazić zdziwienie, że problemu tego nie podniósł sam Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zauważmy też, że SOKiK orzeka w składzie jednoosobowym, podczas gdy NSA - w składzie trzyosobowym (co daje szansę pełniejszej analizy rozstrzyganego problemu).
6)Sąd Najwyższy przywołał także inne postanowienia Sądu Najwyższego w podobnych sprawach: z dnia 12 października 1999 r., III CKN 693/98 (OSNC 2000, nr 4 poz. 73) i z dnia 29 sierpnia 2001 r., IV CKN 1153/00 (Lex nr 52699).
tel. (22) 661 61 07,
faks: (22) 661 61 52,
e-mail: 
