Każdy kto choć raz zetknął się z koniecznością zinterpretowania zapisów unijnych aktów prawnych lub zastanawiał się nad ich przełożeniem na język polskiego prawodawstwa ten wie, że nie jest to zadanie łatwe. Gdy dochodzą do tego jeszcze interesy z jednej strony tak potężnej branży europejskiej gospodarki jak elektroenergetyka i gazownictwo, a z drugiej setek milionów konsumentów, sprawa staje się na tyle poważna, by ryzyko wyniszczających sporów interpretacyjnych uczynić jak najmniejszym. Z tą myślą Komisja Europejska opublikowała pakiet not interpretacyjnych do nowych Dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie warunków dostępu do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej 1).
Noty interpretacyjne opracowywane na przestrzeni od lipca do października 2003 r. mają na celu ułatwić harmonijną transpozycję przepisów unijnych do krajowego prawodawstwa. Noty odnoszą się do takich kluczowych zagadnień z zakresu rynku energii elektrycznej i gazu jak rozdział działalności sieciowej od handlowej i produkcyjnej (ang. unbundling), procedur i środków podejmowanych w odniesieniu do sektora dystrybucyjnego, zwolnień z obowiązku stosowania zasady TPA w odniesieniu do nowych inwestycji w infrastrukturę sieciową, zobowiązania publiczne, rola i zadania organów regulacyjnych, bezpieczeństwo dostaw, dostęp do infrastruktury magazynowania gazu.
Wydzielenie działalności sieciowej
Sądząc po żarliwych dyskusjach już na etapie uchwalania dyrektyw, nota interpretacyjna dotycząca obowiązku rozdziału działalności sieciowej od pozostałych rodzajów działalności przedsiębiorstw energetycznych dotyka z pewnością najbardziej wrażliwego obszaru regulowanego nowymi dyrektywami. Nota zawiera szereg kryteriów, które powinny być zachowane przy implementacji dyrektywy. Jeśli przedsiębiorstwo odpowiedzialne za ruch sieci przesyłowej lub rozdzielczej (operator systemu przesyłowego lub dystrybucyjnego) znajduje się w jakimś stopniu zależności od spółki prowadzącej działalność handlową (obrót) i/lub produkcyjną (lub importową w przypadku gazu ziemnego), Komisja wymaga, aby było ono funkcjonalnie i prawnie oddzielone od spółki macierzystej. Rozdział prawny (wyłonienie odrębnej spółki zależnej) może być odłożony do 1 lipca 2007 r. w przypadku operatorów sieci rozdzielczej obsługujących powyżej 100 000 odbiorców. Mniejsze spółki dystrybucyjne (poniżej 100 000 odbiorców) w ogóle mogą być zwolnione z obowiązku prawnego lub funkcjonalnego (ale nie księgowego) rozdzielenia działalności sieciowej 2). W przypadku operatorów systemów połączonych Komisja wymaga rozdzielnego księgowania kosztów działalności dla poszczególnych sieci.
Należy zauważyć, że obowiązek wydzielenia działalności sieciowej odnosi się wyłącznie do przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, a nota Komisji zawiera stosowną definicję takiego przedsiębiorstwa. Z przedsiębiorstwem zintegrowanym pionowo mamy zatem do czynienia, gdy jest ono zaangażowane w działalność produkcyjną (wytwórczą) lub handlową oraz działalność sieciową prowadzoną w ramach tej samej struktury podmiotowej (prawnej) lub działalność sieciową prowadzoną przez prawnie wydzieloną spółkę sieciową, ale pozostającą pod kontrolą spółki handlowej lub produkcyjnej w rozumieniu art. 3(3) rozporządzenia Rady nr 4064/89 z 21 grudnia 1989 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw. Ze sprawowaniem kontroli nad spółką sieciową mamy oczywiście do czynienia w przypadku, gdy spółka handlowa lub produkcyjna posiada większościowy pakiet akcji lub udziałów spółki sieciowej, ale także gdy nie posiada większościowego pakietu akcji lub udziałów, ale kontroluje de facto spółkę sieciową na przykład w sytuacji, kiedy pozostałe akcje (udziały) są rozproszone w rękach drobnych akcjonariuszy lub udziałowców. Z kontrolą de facto sprawowaną przez udziałowca z mniejszościowym pakietem akcji mamy do czynienia także wtedy, gdy ma on realny wpływ na kształtowanie polityki firmy wynikający na przykład z zapisów kontraktowych.
Komisja zawarła w nocie także szereg ograniczeń w sposobie zarządzania spółką sieciową w ramach przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo w celu zapewnienia maksymalnej niezależności jej funkcjonowania – zakaz łączenia funkcji w radzie nadzorczej lub radzie dyrektorów (zarządzie) spółki sieciowej i spółki macierzystej, powiązanie wynagrodzeń z efektywnością funkcjonowania spółki sieciowej (a nie innej spółki w strukturze holdingu), ograniczenia w transferze pracowników pomiędzy spółką sieciową a innymi spółkami holdingu, zakaz posiadania akcji spółki handlowej lub innej spółki holdingu przez spółkę sieciową lub jej kadrę kierowniczą, niezależność lub eksternalizacja usług wspólnych (np. personel, usługi finansowe, informatyczne, transportowe) ze spółki sieciowej.
Mimo, że działalność w zakresie przesyłu i dystrybucji musi być w przypadku rozdziału prawnego prowadzona przez odrębną (od handlowej/produkcyjnej) spółkę sieciową, to jednak spółka taka niekoniecznie musi posiadać majątek sieciowy. Nawet jednak w przypadku pozostawienia prawa własności majątku w spółce macierzystej, spółka sieciowa musi posiadać „skuteczne prawa podejmowania decyzji” (ang. effective decision making rights). Spółka macierzysta może być jedynie zaangażowana w implementację decyzji podejmowanych niezależnie przez zarząd spółki sieciowej. Zachowane są prawa nadzorcze spółki macierzystej wobec sieciowej w odniesieniu do jej planów finansowych oraz poziomu ogólnego zadłużenia spółki sieciowej, ale bez możliwości bieżącego nadzoru (ang. day-to-day oversight) funkcjonowania spółki sieciowej (np. poprzez wpływanie na decyzje w zakresie rozbudowy lub modernizacji sieci, jeśli nie przekraczają ogólnego planu finansowego).
Jeśli operatora sieci rozdzielczej obowiązuje jedynie rozdział funkcjonalny, Komisja nakłada obowiązek wydzielenia odrębnej struktury (departament, wydział) w ramach przedsiębiorstwa do obsługi działalności sieciowej i zobowiązuje do zapewnienia mu podobnej niezależności funkcjonowania i podejmowania decyzji jak w przypadku spółki zależnej wydzielonej prawnie.
Komisja posuwa się na tyle dalece, że sugeruje (choć nie narzuca) odrębne siedziby (budynki) dla spółki sieciowej i macierzystej, zmianę nazwy spółki sieciowej w celu wyraźnego jej odróżnienia od spółki macierzystej oraz brak odsyłaczy (linków) do spółki macierzystej na stronach internetowych przedsiębiorstwa sieciowego.
Tak szczegółowe uregulowanie zagadnień związanych z wydzieleniem działalności sieciowej, a szczególnie kwestia odpowiedzialności kadry kierowniczej spółek sieciowych za podejmowane decyzje, ograniczenia w posiadaniu akcji i udziałów, ograniczenia w transferze pracowników i świadczenia usług wspólnych spotkało się oczywiście ze sprzeciwem sektora i obawami, czy w rezultacie nie dojdzie do obniżenia poziomu standardów korporacyjnych w przedsiębiorstwach. Noty interpretacyjne nie mają charakteru wiążącego dla Komisji, trudno jednak wyobrazić sobie, aby w przypadku sporu lub postępowania wobec kraju, który nie wdraża zapisów dyrektyw, Komisja Europejska mogła kierować się jakimikolwiek innymi wytycznymi niż swoje własne. Wobec dość wyraźnego niezadowolenia z tak szczegółowych interpretacji dyrektyw wyrażanego przez niektóre kraje członkowskie, być może wkrótce doczekamy się nowej wersji tej noty interpretacyjnej.
Nie mniej istotne, a już nie tak kontrowersyjne okazały się pozostałe noty Komisji.
Środki wobec sektora dystrybucyjnego
Całkowite otwarcie rynku dla odbiorców przemysłowych w lipcu 2004 r. oraz dalsze rozszerzenie prawa do wyboru dostawcy na gospodarstwa domowe w lipcu 2007 r., stanowić będzie całkowicie nową jakość zarówno dla odbiorców jak i obsługujących ich przedsiębiorstw energetycznych. Można przyjąć, że liczba uprawnionych odbiorców wzrośnie nawet dziesięciokrotnie, jednak ich rzeczywisty wpływ na zachowanie dostawców, poprawę jakości usług i redukcję cen zależeć będzie od ich aktywności i faktycznego wykorzystania prawa zmiany dostawcy. Aby to umożliwić, dyrektywy przewidują wprowadzenie procedur i środków wobec sektora dystrybucyjnego. Z pewnością własne kampanie informacyjne przeprowadzać będą spółki zainteresowane wejściem na rynek, Komisja zwraca jednak uwagę, że przejrzysta, pełna i bezstronna informacja dla odbiorcy powinna być udostępniona także przez niezależny organ. Jej celem będzie upewnienie odbiorcy, że procedura zmiany dostawcy jest bezpłatna i nie niesie za sobą ryzyka przerw, ani pogorszenia jakości dostaw energii elektrycznej lub gazu oraz że istnieje mechanizm zabezpieczający w postaci wyznaczonego dostawcy z urzędu (ang. last resort supplier). Komisja wymaga utworzenia telefonicznego centrum informacji dla odbiorców (infolinia) i witryny internetowej przez każdego operatora systemu dystrybucyjnego.
Organ regulacyjny (lub inny właściwy organ państwa członkowskiego) opracuje szczegółowe zasady zmiany dostawcy, określające datę zmiany dostawcy, odczytu licznika, rejestrację zmiany dostawcy i niezbędny zakres wymiany informacji pomiędzy operatorami. Dopuszczalne jest wyznaczenie określonego dnia, kiedy będzie możliwe „przejście” odbiorcy do nowego dostawcy, np. raz w tygodniu lub – co najmniej – raz na dwa tygodnie. Koszty zmiany dostawcy powinny być przypisane operatorowi systemu dystrybucyjnego tak, aby nie obciążać nimi nowych graczy rynkowych, dla których – przynajmniej w początkowym okresie – oznaczałoby to pogorszenie konkurencyjności ich oferty rynkowej.
Władze kraju członkowskiego powinny opracować standardy jakościowe dla operatorów systemu dystrybucyjnego, którym towarzyszyć powinny stosowne bodźce ekonomiczne wobec przedsiębiorstw. Odbiorcy nie mogą bezpośrednio ponosić kosztów instalacji nowych, bardziej zaawansowanych urządzeń pomiarowych. Ich koszt powinien być rozłożony na okres kilku lat i zostać włączony w podstawę kosztów uwzględnianych w taryfie przedsiębiorstwa. Dostawcy nie wolno zawierać klauzul warunkowych przewidujących bezpłatną wymianę licznika w przypadku podpisania wieloletniej umowy na dostawę. Nie wolno również różnicować traktowania odbiorców pozostających przy dotychczasowym dostawcy względem odbiorców zmieniających dostawcę poprzez np. zmuszanie tych ostatnich do wymiany licznika.
W celu ułatwienia wejścia na rynek nowym dostawcom, mogą oni wykorzystywać w rozliczeniach z operatorem systemu dystrybucyjnego szacunkowe kalkulacje dla określenia ilości energii, którą muszą dostarczyć w danym okresie bilansowym, na podstawie profili konsumpcji dla różnych grup swoich odbiorców. W przypadku dobrze określonych profili konsumpcji różnice finansowe nie powinny przekraczać 2% i będą rozkładane na wszystkich dostawców proporcjonalnie do wielkości sprzedaży lub ponoszone przez operatora systemu i odzyskiwane przez niego w taryfie. Komisja wyraża przekonanie, że profile konsumpcji są istotnym elementem umożliwiającym konkurencję na rynku drobnych odbiorców. Nota interpretacyjna zawiera aneks zawierający techniczne uwarunkowania związane z opomiarowaniem odbiorców i definiowaniem profili konsumpcji.
Wyłączenia z obowiązku zapewnienia dostępu do sieci (TPA)
Aby umożliwić promocję inwestycji w nową infrastrukturę sieciową, dyrektywy przewidują pewne odstępstwa od zasady TPA w drodze indywidualnych decyzji organu regulacyjnego 3). Nota interpretacyjna określa drakońskie warunki korzystania z tych wyłączeń, pomimo istnienia wspólnotowych reguł konkurencji. Najogólniej mówiąc, Komisja traktuje wyłączenia spod zasady TPA jak zło konieczne. Nie dopuszcza możliwości udzielania zwolnień blokowych (ang. block exemptions), nie mogą one służyć ustanowieniu lub umocnieniu pozycji dominującej na rynku. Należy podejmować wszelkie starania, aby zapewnić przynajmniej częściowy dostęp dla konkurencyjnych dostawców, a zakres i okres obowiązywania wyłączeń powinien być proporcjonalny do celu, jaki za ich pomocą ma być osiągnięty.
Wyłączenia spod zasady TPA mogą być całkowite, częściowe (np. umożliwienie dostępu na zasadach negocjowanych lub poprzez licytację) lub dotyczące tylko sposobu wykorzystania przychodów z zarządzania ograniczeniami przez operatora danej sieci. Komisja zachęca, aby nie stosować jednego rodzaju wyłączeń en bloc dla całej inwestycji lecz ograniczać wyłączenia całkowite do niezbędnego minimum, stosując wyłączenia częściowe tam, gdzie to możliwe.
Ponadto Komisja zwraca uwagę, że nawet bez uruchamiania specjalnych środków w postaci odstępstw od zasady TPA, organ regulacyjny ma możliwość stosowania zachęt dla inwestycji w nową infrastrukturę sieciową poprzez, na przykład, ustanowienie wyższej stopy zwrotu z kapitału.
Organ regulacyjny
Zdefiniowanie roli organu regulacyjnego jest jednym z podstawowych elementów wyróżniających nowe regulacje unijne liberalizujące rynek energii i gazu. Organ regulacyjny musi być całkowicie autonomiczny wobec sektora elektroenergetycznego i gazowego. Nie jest wymagane, aby był on również wyodrębniony z istniejących struktur administracji rządowej, choć jest to forma najczęściej spotykana i najbardziej pożądana. Dyrektywa dopuszcza również możliwość zatwierdzania, bądź uchylania decyzji regulatora przez właściwego ministra, ale nie dopuszcza możliwości jej zmiany. Możliwe jest istnienie kilku organów regulacyjnych o określonych kompetencjach w ramach jednego kraju, lub jednego organu regulacyjnego dla grupy krajów (regulator regionalny). Podstawowe zadania organu regulacyjnego to zatwierdzanie (metodologii) taryf i warunków dostępu do sieci. Komisja wskazuje jednak także inne obszary, które mogą być objęte kompetencjami regulatora – kontrola przychodów z zarządzania mocami przesyłowymi i ograniczeniami sieci, określanie warunków przyłączenia i obsługi odbiorców, publikowanie stosownych informacji, udzielanie zezwoleń na nowe moce wytwórcze, określanie warunków dostępu do magazynów gazu, przyznawanie wyłączeń od zasady TPA dla nowej infrastruktury.
Oprócz tych zadań, Komisja sugeruje powierzanie organom regulacyjnym dodatkowych obowiązków w postaci wydawania zezwoleń i udzielania koncesji, monitorowania bezpieczeństwa dostaw, organizowanie procedur przetargowych na nowe moce wytwórcze, udzielanie zwolnień od obowiązku świadczenia usług przesyłowych ze względu na zobowiązania take-or-pay (w sektorze gazowym), rozstrzyganie sporów w dostępie do sieci gazociągów kopalnianych, monitorowanie jakości usług oraz środki ochrony najsłabszych ekonomicznie grup odbiorców. Realizacja tych zadań wymaga wyposażenia organu regulacyjnego w instrumenty prawne umożliwiające skuteczne egzekwowanie decyzji oraz zapewnienie niezbędnych środków finansowych na jego funkcjonowanie.
Zdaniem Komisji dyrektywy nie pozostawiają wątpliwości co do zakresu czynności regulatora, jakie musi podjąć przed wejściem w życie taryfy, a co może „poczekać” do ich publikacji. Z pewnością szczegółowej regulacji ex ante poddane muszą być: metodologia kalkulowania opłat za dostęp do sieci i usługi bilansujące. Nawet w przypadku dostępu do infrastruktury magazynowej gazu na warunkach negocjowanych przez strony umowy, organ regulacyjny ma prawo interwencji w sposób ustalania wysokości opłat oraz rozstrzygania sporów między operatorami a odbiorcami.
Bezpieczeństwo dostaw
Proces liberalizacji rynków energii elektrycznej w Europie rozpoczął się w warunkach występowania znaczących rezerw mocy wytwórczych. Jednak otwarcie rynków i wymuszenie większej efektywności może spowodować stopniową eliminację nadwyżek mocy, a nawet prowadzić do niedoborów, co już jest widoczne na peryferyjnych rynkach energii w takich krajach jak Irlandia, Włochy, Grecja, rynek skandynawski i iberyjski. Dyrektywa elektroenergetyczna przewiduje szereg środków dostępnych państwom członkowskim oraz Unii Europejskiej pozwalających zapewnić bezpieczeństwo dostaw energii po rozsądnych cenach. Nota interpretacyjna Komisji określa, które z nich mogą być zastosowane przez państwa członkowskie do uzasadnionej interwencji na rynku i które będą najmniej destrukcyjne dla konkurencji i jednolitego rynku europejskiego.
Państwa członkowskie mogą podejmować środki zaradcze, aby nie dopuścić do zachwiania równowagi podaży i popytu poprzez zapewnienie odpowiedniego poziomu podaży energii (np. budowa nowych mocy wytwórczych, kontraktowanie rezerwowych wielkości mocy, itp.) lub poprzez właściwe zarządzanie stroną popytową (kontrakty na dostawy przerywane, efektywność energetyczna, precyzyjne systemy pomiarowe). Jednocześnie Komisja przestrzega przed ryzykiem, jakie niesie za sobą stosowanie pułapów cenowych poprzez zniekształcanie naturalnych sygnałów lokalizacyjnych (inwestycyjnych), co może przynieść skutek odwrotny od zamierzonego. Procedura przetargowa na nowe moce wytwórcze ma tę zaletę, że jest względnie łatwa do zorganizowania i daje pewność, że potrzebne moce rzeczywiście zostaną zbudowane (w przeciwieństwie do procedury autoryzacji, która takiej pewności nie daje). Z drugiej strony uruchomienie procedury przetargowej stanowi interwencję na wolnym rynku i prowadzi do wypaczania sygnałów inwestycyjnych i przyjmowania przez inwestorów postawy wyczekującej na rozpisanie przetargu przez rząd. Dlatego, mimo iż władze państw członkowskich mają swobodę decydowania na kogo i w jakiej części nałożone będą prawa i obowiązki zapewnienia bezpieczeństwa dostaw, zdaniem Komisji środki związane ze zwiększaniem efektywności energetycznej (DSM) powinny mieć decydujące znaczenie w procesie budowania zrównoważonego rynku energii.
Podobnie w przypadku bezpieczeństwa dostaw gazu, środki podejmowane przez kraje Unii Europejskiej powinny mieć jak najmniejszy wpływ na handel i konkurencję. Komisja zwraca uwagę, że w przeciwieństwie do energii elektrycznej, dostawy gazu nie są uznawane za usługę powszechną (ang. universal service) i tym samym zabezpieczanie dostaw gazu w drodze zobowiązań publicznych powinno mieć szczególne uzasadnienie (np. brak możliwości korzystania z alternatywnego paliwa).
Rządy krajów posiadających własne zasoby gazu, mogą uwzględnić konieczność zabezpieczenia dostaw określając warunki dostępu do gazociągów kopalnianych (ang. upstream pipelines). Może to polegać na zobowiązaniu operatora takiego gazociągu do utrzymywania w rezerwie określonej wielkości mocy przesyłowych na wypadek konieczności zapewnienia dostaw w sytuacjach nadzwyczajnych. Aby nie blokować tych mocy przesyłowych w sposób permanentny, Komisja zaleca ich wykorzystanie dla realizacji dostaw przerywanych.
Kolejnym środkiem zapewnienia bezpieczeństwa dostaw jest promowanie nowych inwestycji sieciowych poprzez zwolnienie z obowiązku zapewnienia dostępu na zasadach TPA. Elementami infrastruktury służącymi do zapewnienia bezpieczeństwa dostaw mogą być nowe połączenia międzysystemowe, urządzenia do skraplania i regazyfikacji (LNG) oraz zbiorniki magazynowe.
Dostęp do infrastruktury magazynowej gazu
Zgodnie z interpretacją definicji zawartej w art. 2(9) nowej dyrektywy gazowej, zakres obowiązywania dyrektywy ogranicza się do tej części infrastruktury magazynowej, która nie jest wykorzystywana (zarezerwowana) przez operatora systemu przesyłowego w celu realizacji swoich zadań (np. bilansowanie). Również magazyny wykorzystywane na potrzeby działalności produkcyjnej nie podlegają regulacjom dyrektywy gazowej. Pomijając prawdopodobne problemy w określeniu co powinno być uznane za zadania operatora systemu, Komisja stoi na stanowisku, że nowa dyrektywa gazowa wymaga wyraźnego określenia przez operatora systemu, która część infrastruktury wykorzystywanej do magazynowania gazu powinna być zarezerwowana do wypełniania zadań operatora. Można w tym celu odwołać się do danych historycznych dotyczących wykorzystania infrastruktury magazynowej. Zdaniem Komisji, nawet ta część pojemności magazynowych zarezerwowana na wyłączność operatora systemu w celu realizacji jego zadań, a przez niego nie wykorzystywana, powinna być udostępniona na rynku (TPA) na potrzeby dostaw przerywanych. Podobnie operatorzy zarządzający pojemnościami magazynowymi na potrzeby działalności produkcyjnej, powinni określić i uzasadnić, jaka część infrastruktury magazynowej jest rzeczywiście niezbędna w procesie produkcji, udostępniając resztę na zasadach TPA. Zadaniem organu regulacyjnego powinno być badanie zasadności wyłączenia części pojemności magazynowych spod dostępu na zasadach TPA oraz czy potrzeby operatora umożliwiają udostępnienie części pojemności magazynowych (wykorzystywanych do zadań własnych) na potrzeby dostaw przerywanych.
Ponieważ, jak stanowi dyrektywa, operatorzy systemu magazynowego zarządzają jednym z elementów systemu przesyłu gazu, podlegają takim samym wymaganiom jak operatorzy sieci przesyłowych (zobowiązania ogólne, zasada niedyskryminacji, dostęp do informacji, poufność informacji). W nocie interpretacyjnej Komisja wymienia przypadki, w których dostęp do infrastruktury magazynowej może być ograniczony w uzasadnionych okolicznościach.
1)Źródło: http://europa.eu.int/comm/energy/gas/legislation/notes_for_implementation_en.htm oraz http://euro-pa.eu.int/comm/energy/electricity/legislation/notes_for_implementation_en.htm
2)Próg 100 000 odbiorców został określony z uwzględnieniem sytuacji we Wspólnocie jako całości, jednak państwa członkowskie mogą go obniżyć, dostosowując go do krajowych lub lokalnych uwarunkowań.
3)Więcej o implementacji zasady TPA w praktyce i problemach z tym związanych w: M. Kozak, A. Sanderski,
Dostęp do sieci przesyłowych (TPA) – Doświadczenia Unii Europejskiej, Biuletyn URE nr 6/2002.
tel. (22) 661 61 07,
faks: (22) 661 61 52,
e-mail: 
