Up
 
 

Informacja

Informacja w sprawie wyznaczania i funkcjonowania operatorów systemów dystrybucyjnych elektroenergetycznych i gazowych

Warszawa, dnia 9 maja 2008 r.
PREZES  
URZĘDU REGULACJI ENERGETYKI  
dr Mariusz Swora  
   
   

W celu zapewnienia rozwoju konkurencyjnych rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego oraz niedyskryminacyjnego dostępu do sieci, Dyrektywa 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotycząca wspólnych zasad wewnętrznego rynku energii elektrycznej oraz Dyrektywa 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotycząca wspólnych zasad wewnętrznego rynku gazu ziemnego, wprowadziły obowiązek rozdzielenia działalności sieciowej (stanowiącej ze swej istoty naturalny monopol) prowadzonej przez przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo, od innych form działalności prowadzonej przez te przedsiębiorstwa, w szczególności takich jak wytwarzanie i obrót.

Zdaniem Komisji poprawa warunków dla rozwoju konkurencji wymaga zapewnienia podmiotom działającym na rynku energii elektrycznej łatwiejszego dostępu do sieci przesyłowych i dystrybucyjnych. Analiza dotychczasowych zachowań przedsiębiorstw dysponujących sieciami wskazywała bowiem na trudności w uzyskiwaniu dostępu do sieci przez niezależnych sprzedawców. Trudności te są spowodowane przede wszystkim strukturą przedsiębiorstw, w której dominują pionowo zintegrowane przedsiębiorstwa energetyczne, preferujące dostawy dla swoich odbiorców od własnych jednostek wytwórczych.

W celu zapewnienia skutecznego i niedyskryminacyjnego dostępu do sieci, za właściwe przyjęto rozwiązanie, w którym systemy przesyłowe i dystrybucyjne są prowadzone przez podmioty odrębne prawnie, w przypadku istnienia przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo.

Na podstawie powyższego można stwierdzić, że celem wydzielenia operatorów systemów dystrybucyjnych (OSD) z przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo jest zapewnienie skutecznego i niedyskryminacyjnego dostępu do sieci oraz skoncentrowanie działalności OSD na kwestiach sieciowych. Taki dostęp może zagwarantować niezależny podmiot dysponujący pełną autonomią w zakresie zarządzania, decyzji rozwojowych i dysponujący w tym celu odpowiednimi środkami finansowymi. Niezależność operatorów pozwoli uniknąć konfliktu interesów, jaki może powstawać pomiędzy prowadzeniem działalności w zakresie przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej stanowiącej naturalny monopol, a prowadzeniem działalności w zakresie wytwarzania i dostarczania energii elektrycznej, która prowadzona jest w warunkach konkurencji. Jednocześnie zakres aktywności OSD powinien zostać ograniczony do wykonywania działań i funkcji przypisanych w ustawach krajowych do wyłącznej kognicji OSD.

2.        Postanowienia ww. dyrektyw zostały wdrożone do prawa polskiego w ramach nowelizacji ustawy – Prawo energetyczne ustawą z dnia 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2005 r. Nr 62, poz. 552) i weszły w życie z dniem 3 maja 2005 r. Przy czym przepisy dotyczące obowiązku uzyskania niezależności pod względem formy prawnej operatorów systemów dystrybucyjnych weszły w życie dopiero z dniem 1 lipca 2007 r.

2.1. W praktyce, realizacja obowiązku wydzielenia operatorów (w tym operatorów systemów przesyłowych) przez przedsiębiorstwa energetyczne wiązała się z koniecznością dokonania przekształceń i restrukturyzacją całej energetyki na znaczną skalę. Dodatkowo termin wydzielenia OSD pokrywał się z realizacją procesów konsolidacyjnych w tej branży. Niemniej jednak zauważyć należy, że ustawodawca na opracowanie koncepcji procesu wydzielenia OSD i jej realizację zapewnił prawie 26 miesięcy, licząc od daty wejścia w życie ustawy.

2.2. Powyższe przepisy wprowadziły szereg obostrzeń odnośnie do okoliczności podejmowania określonych działań przez OSD. Obostrzenia te dotyczą niezależności pod względem formy prawnej i organizacyjnej oraz niezależności podejmowania decyzji związanych z działalnością operatorską. Implementując postanowienia ww. dyrektyw do prawa krajowego w ustawie – Prawo energetyczne zdefiniowano zasady funkcjonowania, jak i zakres zadań możliwych do realizacji przez OSD.

W odniesieniu do zakresu aktywności gospodarczej podmiotu będącego OSD należy stwierdzić, że w świetle uregulowań zawartych w ustawie – Prawo energetyczne zasadniczo każda aktywność OSD, która nie jest związana z wykonywaniem działalności „wynikającej z zadań operatora” jest niedopuszczalna, w tym także działalność powierzana na podstawie umów cywilnoprawnych. Analizując zakres działalności gospodarczej, jaką może wykonywać podmiot będący OSD, w szczególności należy wskazać na regulacje zawarte w: art. 3 pkt 25 ustawy (definicja OSD), art. 9c ust. 3 ustawy (zadania OSD) i art. 9d ust. 1-4 ustawy (niezależność OSD).

2.3. W świetle art. 3 pkt 25 ustawy operator systemu dystrybucyjnego to przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi.

Natomiast art. 9d ust. 1 tej ustawy stanowi, że operator systemu dystrybucyjnego (…), będący w strukturze przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, powinien pozostawać pod względem formy prawnej i organizacyjnej oraz podejmowania decyzji niezależny od innych działalności niezwiązanych z: przesyłaniem, dystrybucją lub magazynowaniem paliw gazowych lub skraplaniem gazu ziemnego albo przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej. Z kolei zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu w celu zapewnienia niezależności operatorów, o których mowa w ust. 1, muszą być spełnione łącznie następujące kryteria:

1)     osoby odpowiedzialne za zarządzanie nie mogą uczestniczyć w strukturach zarządzania przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo lub przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się także działalnością gospodarczą niezwiązaną z paliwami gazowymi lub energią elektryczną ani być odpowiedzialne - bezpośrednio lub pośrednio - za bieżącą działalność w zakresie wykonywanej działalności gospodarczej innej niż wynikająca z zadań operatorów;

2)     osoby odpowiedzialne za zarządzanie systemem gazowym lub systemem elektroenergetycznym powinny mieć zapewnioną możliwość niezależnego działania;

3)     operatorzy powinni mieć zapewnione prawo podejmowania niezależnych decyzji w zakresie zarządzanego majątku koniecznego do ich działania, w tym eksploatacji, konserwacji, remontów lub rozbudowy sieci;

4)     kierownictwo przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo nie powinno wydawać operatorom poleceń dotyczących ich bieżącego funkcjonowania ani podejmować decyzji w zakresie budowy sieci lub jej modernizacji, chyba że te polecenia lub decyzje dotyczyłyby działań operatorów, które wykraczałyby poza zatwierdzony plan finansowy lub równoważny dokument.

3.        W świetle regulacji przyjętych w ustawie – Prawo energetyczne operatora systemu dystrybucyjnego wyznacza Prezes URE, na wniosek właściciela sieci dystrybucyjnych w drodze decyzji, na czas określony, który nie może być dłuższy niż okres obowiązywania koncesji (art. 9h ust. 1 ustawy). Ewentualna odmowa wyznaczenia danego podmiotu OSD następuje również w formie decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Uregulowania zawarte w ustawie upoważniają Prezesa URE jedynie do dokonania oceny kandydata na OSD na etapie postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia na OSD. Zależnie od wyników tej oceny Prezes URE może wyznaczyć lub odmówić wyznaczenia danego podmiotu operatorem systemu dystrybucyjnego. Kompetencje Prezesa URE nie pozwalają natomiast narzucać spółkom określonego sposobu realizacji procesu przekształceń w celu dostosowania do postanowień ustawy – Prawo energetyczne. Wybór modelu przekształceń jak i zakres podejmowanych działań oraz odpowiedzialność za działania mające doprowadzić do osiągnięcia modelu docelowego zdefiniowanego ustawie - Prawo energetyczne, należy do organów spółek. Z kolei na Prezesie URE, a w przypadku wniesienia odwołania również na Sądzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów, ostatecznie spoczywa obowiązek dokonania oceny czy OSD funkcjonujący w strukturach przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo spełnia wymagania tej ustawy.

Oceniając wnioskodawcę w sprawie wyznaczenia OSD, Prezes URE musi dokonać oceny jakości „unbundlingu”, czyli stopnia wypełnienia wymagań formalno-prawnych, w świetle ww. kryteriów zawartych w ustawie – Prawo energetyczne. W postępowaniu dotyczącym wyznaczenia danego podmiotu do wykonywania funkcji OSD Prezes URE jest bowiem obowiązany dokonać (zgodnie z art. 9h ust. 2 ustawy) oceny kandydata na OSD pod względem:
-       
zgodności z przepisami prawa (ustawa – Prawo energetyczne),
-       
efektywności ekonomicznej, przy równoważeniu interesów stron (art. 1 i 23 ustawy - Prawo energetyczne),
-       
skuteczności i niezależności w zarządzaniu systemem dystrybucyjnym.

4.        Niezależnie od ograniczenia kompetencji Prezesa URE do postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia wnioskodawcy OSD, w celu uniknięcia ewentualnych perturbacji w funkcjonowaniu systemów dystrybucyjnych po 1 lipca 2007 r., Prezes URE wielokrotnie przedstawiał swoje opinie, stanowiska, wątpliwości i uwagi odnośnie do przedstawianych wariantów wydzielenia jak i funkcjonowania OSD, na prośbę Zarządów poszczególnych spółek, organów administracji państwowej, czy też publikował je na stronie internetowej Urzędu Regulacji Energetyki. Warto odnotować również fakt odbycia szeregu spotkań roboczych z przedstawicielami poszczególnych spółek, na których prezentowano stanowisko Prezesa URE odnoście zarówno do planowanych jak i realizowanych przekształceń.

5.        Prezes URE – mając na uwadze fakt, iż niezależność OSD jest kluczowym elementem umożliwiającym rozwój konkurencyjnego rynku energii i równe traktowanie wszystkich uczestników tego rynku – bada i monitoruje stopień tej niezależności. Wyniki badań wskazują, że obecnie można mieć wątpliwości co do faktycznej niezależności niektórych OSD funkcjonujących w ramach przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo. Po części jest to efektem zaniechania realizacji działań, których harmonogramy zostały przekazane Prezesowi URE przez Zarządy w postępowaniach w sprawie wyznaczenia spółek na OSD w czerwcu 2007 r., a po części działań realizowanych przez niektóre spółki po wyznaczeniu OSD.

5.1. Przykładowo wskutek błędnego zdefiniowania „usług wspólnych” i „służb wspólnych” forsowane są praktyki polegające na wikłaniu OSD w działalności wykraczające poza „wynikające z zadań operatorów”, poprzez przekazywanie mu na podstawie umów cywilnoprawnych zadań, których realizacja jest właściwa dla działalności w zakresie obrotu energią elektryczną. W szczególności, należy zwrócić uwagę na fakt, że OSD nie są obowiązane do zawierania umów kompleksowych. Do zawierania umów kompleksowych, zgodnie z art. 5a ustawy – Prawo energetyczne, obowiązany jest jedynie sprzedawca z urzędu, tj. przedsiębiorstwo energetyczne posiadające koncesję na obrót energią elektryczną. Tak więc wszystkie czynności związane z tymi umowami należą do obowiązków przedsiębiorstwa obrotu.

Nieuprawnione jest traktowanie usług właściwych dla danego rodzaju działalności, stanowiących ich istotę, jako „usług wspólnych”. Definicja przez wyliczenie „usług wspólnych” w rozdzielonych przedsiębiorstwach zawarta w Notatce Dyrekcji Generalnej ds. Energii i Transportu w sprawie dyrektyw 2003/54/WE i 2003/55/WE dotyczących rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu ziemnego z dnia 16 stycznia 2004 r., wymienia takie działalności jak: transport, administrowanie pomieszczeniami, kadry i finanse, służby informatyczne. Wskazane przykłady prowadzą zatem do wniosku, iż chodzi o czynności o charakterze technicznym, pomocnicze wobec głównej działalności prowadzonej przez podmioty wchodzące w skład przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo. Pomimo faktu, iż definicja ta ma charakter przykładowego wyliczenia, oczywistym jest, że do desygnatów pojęcia usługi wspólne nie zalicza się wykonywania czynności, stanowiących istotę danej działalności koncesjonowanej. I tak np. czynności będące istotą działalności koncesjonowanej polegającej na dystrybucji energii elektrycznej albo obrocie energią elektryczną i związana z tym obsługa klientów, nie mieszczą się w pojęciu „usługi wspólne”.

W mojej ocenie w świetle powołanych przepisów, wykonywanie przez OSD w dowolnej formie (np. umowa) zadań właściwych dla spółki zajmującej się obrotem energią elektryczną, w tym pod hasłem „usługi wspólne”, prowadzi do naruszenia przepisów art. 9d ust. 1 i 2 ustawy – Prawo energetyczne. Działanie takie należy ocenić jako próbę restauracji stanu sprzed wydzielenia OSD. Wydzielenie, a następnie wyznaczenie przez Prezesa URE operatorów systemów dystrybucyjnych miało bowiem na celu - poprzez m.in. ograniczenie ich aktywności gospodarczej do tych jedynie zadań, które zostały w Prawie energetycznym przypisane do OSD - zagwarantowanie ich niezależności.

W przypadku przedsiębiorstw pionowo zintegrowanych niewątpliwie zarówno z punktu widzenia klientów jak i ekonomiki funkcjonowania tych przedsiębiorstw zasadne jest utworzenie centrów kompleksowej obsługi klienta. Jednakże wobec powołanych regulacji zawartych w ustawie – Prawo energetyczne, tak zdefiniowane centra kompleksowej obsługi nie mogą być ulokowane w strukturach OSD. W tej sytuacji prezentuję stanowisko, że w przypadku struktur powstałych w rezultacie wydzielenia prawnego OSD optymalnym rozwiązaniem jest ulokowanie szeroko rozumianych czynności w zakresie obsługi klienta w podmiocie odrębnym od OSD i spółki zajmującej się obrotem energią elektryczną. Taka lokalizacja w mojej ocenie najlepiej umożliwia - w przypadku przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo - realizację celu wydzielenia OSD tj. zapewnienie skutecznego i niedyskryminacyjnego dostępu do sieci w warunkach funkcjonowania zasady TPA. Z kolei z punktu widzenia przedsiębiorstwa pozwala w sposób ekonomicznie uzasadniony realizować jego cele.

5.2. Natomiast w przypadku OSD, które zaniechały realizacji działań, których harmonogramy zostały przekazane Prezesowi URE przez Zarządy w czerwcu 2007 r. należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy Spółki te będą składały kolejne wnioski o wyznaczenie OSD, elementem o zasadniczym znaczeniu staje się właśnie ocena skuteczności rozdziału działalności innej niż operatorska od działalności operatorskiej lub wykonywanej jedynie na potrzeby operatora. Zastosowane w poszczególnych przypadkach rozwiązania przejściowe oraz wykazane poprzednio mankamenty nie powinny być powielane lub kontynuowane, w szczególności w kwestii zależności od OSD obrotu lub wytwarzania albo wykonywania funkcji zupełnie nie związanych z działalnością OSD.

Warto w tym miejscu przytoczyć również stanowisko Ministra Gospodarki zawarte w piśmie z dnia 20 marca 2008 r. skierowanym do Prezesa URE. Wynika z niego, że w kwestii rozdziału prawnego i niezależności OSD „Szczególne istotne jest zagwarantowanie niezależności zarządu spółki OSD w ramach przedsiębiorstwa pionowo zintegrowanego oraz zapewnienie by usługi dystrybucji były świadczone na zasadach niedyskryminacyjnych dla wszystkich podmiotów na rynku”. Należy dodać, że w powyższym piśmie Minister Gospodarki wyraźnie stwierdził, iż „akceptowalne w okresie przejściowym rozwiązanie, wdrażane w warunkach upływających terminów (1 lipca 2007 r.) wynikających z Dyrektywy [2003/54/WE] oraz ustawy – Prawo energetyczne nie powinno być stosowane ponad niezbędny minimalny okres dla zapewnienia pełnej zgodności z ww. aktami prawnymi”. Stanowisko to należy w pełni podzielić.

6.        Zapewnienie faktycznej niezależności OSD jest szczególnie istotne z punktu widzenia planowanego na dzień 1 stycznia 2009 r. uwolnienia cen energii elektrycznej dla odbiorców w gospodarstwach domowych. OSD pełnią bowiem kluczową rolę na rynku detalicznym energii elektrycznej, a ich działalność powinna być prowadzona w sposób zapewniający jednakowe traktowanie wszystkich pomiotów uczestniczących w tym rynku. Z tego względu, poza koniecznymi nadal do przeprowadzenia w tym okresie działaniami w samych przedsiębiorstwach energetycznych, niezbędne jest w mojej ocenie również uzupełnienie istniejących regulacji prawnych ustawy – Prawo energetyczne w celu doprecyzowania zasad wyznaczania, funkcjonowania i monitorowania OSD. Propozycje regulacji prawnych w tym zakresie zostały przekazane Ministrowi Gospodarki.

  Prezes
  Urzędu Regulacji Energetyki
  /-/
  dr Mariusz Swora
A A+ A++
Drukuj PDF Powiadom
Data publikacji : 09.05.2008