Up
 
 

Polska regulacja - cudze chwalicie, swego nie znacie

Artykuł jest polemiką dr. inż. Tomasza Kowalaka, dyrektora Departamentu Taryf URE, z poglądami prof. Krzysztofa Żmijewskiego zaprezentowanymi w artykule Moniki Lewandowskiej w kwietniowo-majowym numerze "Nafta&GazBiznes"

W kwietniowo-majowym numerze Nafta&GazBiznes ukazał się tekst Pani Moniki Lewandowskiej, pt.; „Regulacja po polsku”, prezentujący, niejako w imieniu prof. Krzysztofa Żmijewskiego, niezwykle krytyczną ocenę jakości regulacji polskiego sektora elektroenergetycznego, ze szczególnym wskazaniem na mankamenty procesu taryfowania. Ponieważ tekst nie jest autoryzowany (sygnowany przez profesora), trudno ocenić ile z przedstawionych w nim poglądów należy do profesora Żmijewskiego, a w jakim stopniu poglądy te zostały „ubarwione” przez dziennikarza. Tym nie mniej, istotne jest to, że artykuł sprawia wrażenie dogłębnej diagnozy dokonanej z pozycji akademickiego autorytetu i jako taki może być bardzo przekonywujący dla postronnego czytelnika.

Porównując wcześniejsze publikacje na ten temat, także firmowane przez Pana Profesora, trudno oprzeć się wrażeniu, że po raz kolejny mamy do czynienia z krytyką na zamówienie, nie liczącą się z faktami, wielokrotnie już przeze mnie wyjaśnianymi, obliczoną na dyskredytowanie instytucji, która istotnie przeszkadza przedsiębiorstwom sektora w wykorzystywaniu przez nie specyficznej pozycji. Wydaje się, że mamy do czynienia z konsekwencją, by nie powiedzieć uporem godnym lepszej sprawy.

Rzecz w tym, że przedmiotowa krytyka jest źle umotywowana, ewentualnie niewłaściwie zaadresowana. Jej osią jest kilka wątków, które po kolei skomentuję.

1. Zdaniem prof. Żmijewskiego nie znajduje uzasadnienia poziom rozbieżności pomiędzy stawkami taryfowymi w analogicznych grupach taryfowych w poszczególnych przedsiębiorstwach.

Istota zróżnicowania poszczególnych cen i stawek w taryfach różnych spółek dystrybucyjnych nie jest, wbrew pozorom, skutkiem niestaranności, czy niekompetencji organu regulacyjnego, co w swoich wystąpieniach sugeruje Pan Profesor. Jest to wypadkowa naturalnego zróżnicowania poszczególnych przedsiębiorstw oraz zagwarantowanej prawem swobody prowadzenia działalności gospodarczej, pozostawionej przedsiębiorstwom sektora niejako w sprzeczności z ich statusem podmiotów regulowanych.

Żeby zrozumieć źródło różnicowania cen i stawek opłat w taryfach poszczególnych przedsiębiorstw, konieczne jest wcześniejsze prześledzenie „technologii taryfowania”. Jest ona szczegółowo opisana na stronie internetowej URE, ale dla potrzeb tego tekstu powtórzę ją w telegraficznym skrócie. Otóż proces zatwierdzania taryf spółek dystrybucyjnych przebiega w kilku etapach, z których najważniejsze dla przedmiotowego problemu są dwa:

- określenie wielkości przychodu regulowanego dla poszczególnych przedsiębiorstw, oraz
- „rozłożenie” uzasadnionego przychodu regulowanego na poszczególne ceny i stawki opłat.

Każdy z tych etapów charakteryzuje się specyficznym wpływem na zróżnicowanie cen i stawek opłat.

Podstawowym źródłem trwałego (obiektywnego) zróżnicowania taryf jest sama struktura poszczególnych spółek dystrybucyjnych. Z gruntu nieprawdziwy jest bowiem pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne są do siebie co do zasady na tyle podobne, by jednostkowy koszt dostawy energii do odbiorców w określonej grupie taryfowej był taki sam. Na rys.1 przedstawiono zestawienie kosztów operacyjnych ogółem wszystkich spółek dystrybucyjnych w funkcji ich wielkości (skali funkcjonowania). Składa się na nią nie tylko wielkość sprzedaży energii (jej dostawy do odbiorców), ale także stopień rozległości sieci, wymagania mocowe odbiorców itd. itp., (łącznie 27 czynników „fizycznych”).

Rys. 1.

Jak widać, koszty jednostkowe ogółem w funkcji „skali funkcjonowania” przedsiębiorstw, wyrażone jako tg (a1) i tg (a2), różnią się istotnie.

Zróżnicowanie to zaznacza się jeszcze silniej, jeżeli jako argumentu użyje się wielkości dostawy energii, która jest istotnym (ale nie jedynym) czynnikiem determinującym skalę funkcjonowania, a która jest nośnikiem stawek.

Rys. 2.

W takim przypadku iloraz tg(b1) / tg(b2), wyznaczony dla zbioru polskich spółek dystrybucyjnych, wynosi 3,45.

Drugim czynnikiem różnicującym lege artis kalkulację poszczególnych składników taryfy jest norma zawarta w ustawie Prawo energetyczne, limitująca udział opłat stałych w opłatach przesyłowych ogółem do 40%1]. Ale podkreślenia wymaga fakt, że jest to jedynie górna granica. Przedsiębiorstwo może, zgodnie z przepisami, „uzmiennić” koszty stałe w całości, nie może jedynie w całości przenieść ich w opłaty stałe. Skutek tego jest taki, że w niektórych przedsiębiorstwach udział opłat stałych w opłatach sieciowych analogicznej grupy odbiorców jest bliski granicznego pułapu 40%, a w innych nie przekracza 5%. Porównując stawkę do stawki, gdyby nie było żadnych innych czynników różnicujących (a są), mielibyśmy zróżnicowanie na poziomie 800%. Szokujące, ale tylko dla laika.

Trzecim czynnikiem różnicującym jest swoboda przedsiębiorstw w prowadzeniu ewidencji kosztów. Nie wolno zapominać, że Prezes URE, jako organ administracji publicznej jest zobowiązany do działania na podstawie i w ramach obowiązującego prawa. O ile przedsiębiorstwu wolno wszystko co nie jest prawem zabronione, o tyle organowi administracji wolno tylko tyle, na co wprost pozwala mu przepis prawa. Obowiązujące prawo nie daje Prezesowi URE kompetencji do narzucenia standardów ewidencji, co więcej, inicjatywa legislacyjna podjęta w tym kierunku, wymagająca współdziałania ze strony Ministra Finansów, nie znalazła zrozumienia. Skutkiem tego są, m. in. ewidencyjne przesunięcia kosztów obsługi handlowej klientów pomiędzy stawką abonamentową i składnikiem stałym (i częściowo zmiennym) stawki sieciowej.

Jakkolwiek więc czynniki drugi i trzeci mają charakter subiektywny (skala ich nasilenia wynika przede wszystkim z charakteru obowiązujących regulacji prawnych), Prezes URE nie może stawiać się w praktyce regulacyjnej ponad prawem i w tym kontekście czynniki te nabierają także charakteru obiektywnego.

Jak ewidencja kosztów wpływa na ocenę jednostkowego kosztu danej grupy taryfowej przedstawiono na rys. 3 na przykładzie grupy C11 w dwu wybranych spółkach dystrybucyjnych.

Rys.3.


tg(c1) / tg(c2) = 2,79.2]

Wynika to stąd, że swoboda ewidencjonowania kosztów powoduje, iż koszty przypisane analogicznym grupom odbiorców w różnych spółkach mogą być „przesunięte” względem średniej w przeciwnych kierunkach, podczas gdy wielkość sprzedaży do tych grup może wykazywać dynamikę przeciwstawną do tego przesunięcia. Może to być obiektywnie uzasadnione w przypadku względnie „rozrzedzonej” i „zagęszczonej” struktury przestrzennej danej grupy w różnych spółkach.

Na zakończenie tego wątku proponuję proste ćwiczenie liczbowe, ilustrujące skalę problemu. W kalkulacji taryf mamy przynajmniej cztery stopnie swobody, wynikające z następujących przyczyn:

- swobody ewidencji kosztów na napięcia
- swobody alokacji kosztów do grup taryfowych,
- braku bezpośredniego związku kosztów i sprzedaży
- swobody kalkulacji składników taryfy

Jeżeli przyjąć, że każdy z tych stopni swobody daje zróżnicowanie na poziomie 30% (a jest to założenie ostrożne), to zróżnicowanie wynikowe (zmultiplikowane, a właściwie spotęgowane) osiąga wartość 815%. Jest to prosta arytmetyka, w oparciu o dane zweryfikowane, przy zachowaniu należytej staranności. Występujące w taryfach zróżnicowanie stawek, przeważnie znacznie mniejsze od ww. wartości, wynika ze zjawiska częściowego wzajemnego równoważenia się poszczególnych czynników zróżnicowania. Ale jeżeli takie ekstremum się pojawia – nie powinno budzić zdumienia.

Ograniczenie skali tego zjawiska jest możliwe wyłącznie poprzez odpowiednią zmianę obowiązujących przepisów taryfowych, a te pozostają w gestii Ministra Gospodarki i (częściowo) Ministra Finansów. Jak dalece problem ten nie znajduje zrozumienia świadczyć może oczekiwanie Ministra Gospodarki dotyczące wyeliminowania subsydiowania skrośnego, podczas gdy standaryzacja zasad ewidencji jest warunkiem koniecznym dla zdefiniowania faktycznej skali a nawet kierunków tego zjawiska. Ale Profesor nie kieruje swej krytyki pod adresem organów odpowiedzialnych za tworzenie prawa, nie deklaruje, że program ugrupowania, któremu doradza, zawiera wypracowaną propozycję odpowiednich zmian. Zamiast tego próbuje po prostu obciążyć Prezesa URE odpowiedzialnością za całokształt skutków polityki Ministra Gospodarki.

2. Zdaniem Prof. Żmijewskiego nie znajdują uzasadnienia rozbieżności pomiędzy poszczególnymi pozycjami w taryfach przedsiębiorstw skonsolidowanych.

Problem zróżnicowania stawek opłat jest naturalną konsekwencja zróżnicowanej struktury przedsiębiorstw. Nie występuje w przypadku totalnego monopolu (jedno przedsiębiorstwo obsługujące cały kraj). Warto jednak przypomnieć, że w końcowym okresie stanowienia cen przez Ministra Finansów (przed 1999 r.) problem jednolitego poziomu cen we wszystkich spółkach dystrybucyjnych wywołał takie naprężenia finansowe wewnątrz sektora, że zdecydowano wprowadzić regionalizację cen. Innymi słowy, indywidualizacja kalkulacji taryf poszczególnych przedsiębiorstw pozwala w naturalny sposób uniknąć subsydiowania pomiędzy odbiorcami zlokalizowanymi w różnych regionach kraju. Ujawnia naturalne różnice pomiędzy warunkami obsługi odbiorców i uzewnętrznia się właśnie poprzez zróżnicowanie stawek.

Dokonywana obecnie konsolidacja pozioma dystrybucji obnaża ten problem z całą ostrością. Konieczność wyrównywania cen i stawek opłat pomiędzy obszarami wchodzącymi w skład przedsiębiorstwa skonsolidowanego to nic innego tylko powrót do subsydiowania skrośnego ukrytego wewnątrz przedsiębiorstwa.

Jest rzeczą oczywistą, nie tylko dla Pana Profesora, że utrzymywanie się zróżnicowanych cen i stawek opłat w obrębie jednego przedsiębiorstwa, w perspektywie upowszechniającej się zasady TPA, nie jest zjawiskiem właściwym, ale jednorazowa likwidacja tego stanu skutkowałaby nieakceptowalnym z punktu widzenia odbiorców skokiem cen, dlatego proces ten musi być rozciągnięty w czasie. Tym samym, przejściowo, zróżnicowanie to można odnotować i odpowiednio skomentować, ku uciesze gawiedzi.

3. Zdaniem Prof. Żmijewskiego „analiza kosztów uzasadnionych nie jest właściwą metodą regulacji. Najlepszym wzorem jest wprowadzone przez profesora Stephena Littlechilda zastosowanie metodologii benchmarkowej.... Zgodnie z tą metodą ustala się średni pułap wysokości kosztów przypadających na jednostkę sprzedawanej energii. Przyjmuje się, że w poszczególnych przedsiębiorstwach ich wysokość może różnić się o 10% na plus lub minus.”

Końcowe pouczenie, ze wskazaniem na osobę brytyjskiego regulatora lat osiemdziesiątych, prekursora „nowoczesnej regulacji”, jakim jest Prof. Littlechilde jawi się ukoronowaniem niezrozumienia (lub braku dobrej woli). Otóż metoda analizy porównawczej, w kształcie udoskonalonym względem epoki Littlechilde’a, m. in. za sprawą konsultacji z Prof. Newberry’m, opisana na stronie internetowej URE, jest stosowana w polskiej praktyce regulacyjnej od 2001 roku! Wykres przedstawiony na Rys. 1, stanowiący podstawę szacowania przychodu regulowanego, jest ilustracją właśnie tej metody. Wygląda na to, że prof. Żmijewski programowo krytykuje instytucję polskiego regulatora, nie zadawszy sobie trudu zapoznania się z przedmiotem swojej krytyki. Być może licząc na to, że ta krytyka zostanie przyjęta bezkrytycznie, siłą profesorskiego autorytetu? Natomiast 10% margines, o którym pisze on w swoim pouczeniu, dotyczyć powinien nie odchylenia poszczególnych cen od średniej, tylko odchylenia pozycji przedsiębiorstwa od średniej sektorowej, z uwzględnieniem jego „miejsca na skali”. Skutki ew. zastosowania myślenia zaproponowanego w pouczeniu przedstawiono na rys. 4.

Rys. 4.

Przedsiębiorstwa leżące powyżej „wachlarza” +/-10% byłyby narażone na permanentny deficyt środków finansowych, niezależnie od poziomu faktycznej efektywności (w praktyce skazane na bankructwo), przedsiębiorstwa leżące poniżej tego pasma osiągałyby dodatkowe niczym nieuzasadnione korzyści.

Wygląda więc na to, że nie tylko przedmiot krytyki ale także wzorzec nie został przez Krytyka właściwie rozpoznany.

Na zakończenie:

W gruncie rzeczy, odbiorcę korzystającego z systemu elektroenergetycznego tak naprawdę interesuje wysokość łącznego rachunku, a nie jego poszczególne składniki. Także ew. decyzja o skorzystaniu z zasady TPA oparta jest na rachunku całościowym. Ustawowe rozbicie faktury za energię na cztery elementy służyć ma przede wszystkim zapewnieniu możliwości skuteczniejszego (niż w systemie jednoskładnikowym) dyscyplinowania przedsiębiorstw do poprawy efektywności. Niewątpliwie szkoda, że wewnętrzna struktura taryfy nie może być obecnie źródłem dodatkowej informacji rynkowej dla odbiorców, ale umożliwić to może jedynie skuteczna inicjatywa legislacyjna, wyposażająca Regulatora w narzędzie prawne, pozwalające na egzekwowanie od przedsiębiorstw jednolitych zasad ewidencji. Najnowsza historia uczy, że ani koalicja rządząca ani opozycja parlamentarna (bez względu na to, kto aktualnie jest u władzy) nie są skłonne wykazać zrozumienie dla tego problemu.

Szermowanie hasłem niekompetencji, czy nieporadności, organu regulacyjnego może być natomiast przygrywką dla różnych celów.

Może być deklaracją typu: „dajcie mi władzę, a ja was poprowadzę, bo ja wiem to, czego oni nie wiedzą”. Tylko czy rzeczywiście tak jest?

Może być także próbą wskazania, o jakie jednostki administracji należy „odchudzić Państwo”, zgodnie z przedwyborczymi zapowiedziami. Ale jeżeli krytyka ta miałaby przygotowywać grunt dla likwidacji „niepotrzebnego organu”, to znów należałoby to oceniać w kategoriach braku orientacji w realiach sektora energetycznego, ale tym razem już w skali Europy. Znamienne jest to, że organy regulacyjne zostały utworzone we wszystkich państwach Unii Europejskiej, a także w wielu krajach poza nią, znamienne jest też to, że rośnie zrozumienie dla potrzeby uzyskania (lub zachowania) ich niezależności od bieżącej władzy politycznej i znaczenie w kształtowaniu jednolitego europejskiego rynku energii. Warto również podkreślić, że praca polskiego organu regulacyjnego na tle europejskich kolegów oceniana jest bardzo wysoko.

I w tym miejscu warto nawiązać do tytułowej „polskości”. Mój osobisty sprzeciw budzi nadanie temu przymiotnikowi wydźwięku pejoratywnego, typowa, tania zagrywka „pod publiczkę”. Zbyt wiele energii i pracy włożyłem w kształtowanie zasad taryfowania polskiego sektora elektroenergetycznego (pomimo rozmaitych utrudnień, o których mowa była wyżej), by nieprzemyślana lub celowo złośliwa krytyka miała mnie pozbawiać zasłużonej satysfakcji. By szargane było moje dobre imię. I pozycja Polskiego Regulatora.

Doprawdy, szkoda, że Pan Profesor nie chce dostrzec polskiego dorobku w zakresie regulacji, a swój potencjał intelektualny angażuje w niekonstruktywną krytykę. Krytykę dewastującą powszechne wyobrażenie o polskiej regulacji i zmuszającą do tłumaczenia się z niepopełnionych grzechów w czasie, gdy cała energia powinna być skierowana na „core activity”.

Doprawdy, jest coś niepokojącego w łatwości, z jaką jesteśmy gotowi, w imię doraźnych, być może osobistych celów, pomniejszać autentyczne osiągnięcia innych, jakby nieświadomi, że dajemy w ten sposób pożywkę dla krzywdzących nas ocen w świecie. A potem dziwimy się, że jesteśmy lekceważeni jako naród.



1] Norma ta została usunięta z ustawy w nowelizacji, która weszła w życie 3 maja br., co nie oznacza wcale, że udział opłat stałych w taryfach zatwierdzanych na 2006 rok wzrośnie do poziomu 80% („naturalny” poziom kosztów stałych) ze względu (m.in.) na zagrożenie gwałtownego wzrostu opłat odbiorców

2] Grupa ta została podana jako przykładowa, nie jako najsilniej zróżnicowana, te dane miałem najbardziej „pod ręką” pisząc ten tekst.

A A+ A++
Drukuj PDF Powiadom
Data publikacji : 14.09.2005