1. Podstawy prawne ustalania taryf dla ciepła

W 2005 r. nastąpiła kolejna zmiana ustawy - Prawo energetyczne, wynikająca z konieczności dostosowania polskich przepisów do prawodawstwa obowiązującego w UE. Wprowadzone zmiany związane są z wdrożeniem szeregu dyrektyw Wspólnot Europejskich dotyczących przesyłania energii elektrycznej i gazu ziemnego^[1], wspólnych zasad dla wewnętrznego rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego^[2] oraz wspierania produkcji energii elektrycznej w źródłach odnawialnych^[3].

Zmiany te dotyczyły głównie sektora zaopatrzenia w energię elektryczną i paliwa gazowe, a w odniesieniu do sektora zaopatrzenia w ciepło najbardziej istotne zmiany ustawy dotyczyły:

− wyłączenia z obowiązku uzyskania koncesji przez przedsiębiorstwa energetyczne prowadzące działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania ciepła w źródłach o łącznej mocy nie przekraczającej 5 MW, przesyłania lub dystrybucji ciepła, jeżeli łączna moc zamówiona przez odbiorców nie przekracza 5 MW, oraz obrotu ciepłem, jeżeli moc zamówiona przez odbiorców nie przekracza 5 MW; uzyskania koncesji nie wymaga też wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania ciepła uzyskiwanego w przemysłowych procesach technologicznych, a także, gdy wielkość mocy zamówionej przez odbiorców nie przekracza 5 MW;

− ustalania przez przedsiębiorstwa energetyczne taryf dla ciepła stosownie do zakresu wykonywanej działalności gospodarczej w sposób zapewniający pokrycie kosztów uzasadnionych wraz z uzasadnionym zwrotem z kapitału zaangażowanego w tę działalność;

− uchylenia przepisu, zgodnie z którym zmiany cen i stawek opłat za ciepło stosowanych w rozliczeniach z odbiorcami nie mogły następować częściej niż raz na 12 miesięcy;

− uchylenia przepisu, zgodnie z którym udział opłat stałych w łącznych opłatach za usługi przesyłania i dystrybucji ciepła nie mógł być większy niż 30% i upoważnienia Prezesa URE do ustalania tego udziału w procesie zatwierdzania taryf.

Nie spowodowało to jednak zmiany obowiązujących od 2004 r. przepisów wykonawczych, a podstawę dla ustalania taryf dla ciepła w 2005 r. stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 30 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie ciepłem^[4], zwanego dalej rozporządzeniem taryfowym dla ciepła.

Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, jednostkowe koszty stanowiące podstawę do ustalenia cen i stawek opłat, obliczane są na podstawie:

a) uzasadnionych, planowanych rocznych kosztów prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zaopatrzenia w ciepło oraz uzasadnionych, planowanych rocznych kosztów modernizacji, rozwoju i ochrony środowiska, które są określane na podstawie planów rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na ciepło, opracowanych zgodnie z przepisami ustawy - Prawo energetyczne przez przedsiębiorstwa zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją ciepła, oraz planów inwestycyjnych, opracowywanych przez przedsiębiorstwa zajmujące się wytwarzaniem ciepła;

b) wielkości rzeczowych, stanowiących poziom odniesienia dla wyżej wymienionych, planowanych, uzasadnionych kosztów; wielkościami tymi są:

− planowana średnia i maksymalna wielkość zamówionej mocy cieplnej dla poszczególnych grup taryfowych oraz średnia i maksymalna wielkość zamówionej mocy cieplnej dla wydzielonych sieci ciepłowniczych (stanowiących sumę mocy cieplnej określonej dla grup taryfowych zasilanych z danej sieci),

− planowana wielkość przyłączeniowej mocy cieplnej dla poszczególnych (wydzielonych) sieci ciepłowniczych, ustalona na podstawie średniej i maksymalnej zamówionej mocy cieplnej przez odbiorców, po uwzględnieniu strat mocy cieplnej podczas przesyłania ciepła daną siecią oraz niejednoczesności występowania szczytowego poboru mocy cieplnej u odbiorców,

− planowana średnia i maksymalna wielkość zamówionej mocy cieplnej dla poszczególnych źródeł ciepła, obliczona na podstawie planowanej dla pierwszego roku stosowania taryfy przyłączeniowej mocy cieplnej dla sieci ciepłowniczych i zamówionej mocy cieplnej przez odbiorców zasilanych bezpośrednio z danego źródła ciepła,

− planowana roczna sprzedaż ciepła, określona dla poszczególnych grup taryfowych jako iloczyn planowanej średniej wielkości zamówionej mocy cieplnej oraz wskaźnika wykorzystania tej mocy (wyrażonego w GJ/MW), ustalonego jako średnia z okresu ostatnich pięciu lat ilość sprzedanego ciepła przypadająca na 1 MW zamówionej mocy cieplnej (lub z faktycznego okresu, gdy był on krótszy niż pięć lat),

− planowana ilość ciepła oddanego do poszczególnych wydzielonych sieci ciepłowniczych, określona jako suma planowanej na pierwszy rok stosowania taryfy wielkości sprzedaży ciepła odbiorcom zaliczonym do poszczególnych grup taryfowych i planowanych strat ciepła podczas przesyłania tymi sieciami,

− planowana ilość wytworzonego ciepła, określona jako suma planowanej na pierwszy rok stosowania taryfy ilości ciepła oddanego do wydzielonych sieci ciepłowniczych i ilości ciepła bezpośrednio sprzedanego odbiorcom zasilanym z danego źródła ciepła,

− planowana roczna ilość dostarczanego do sieci ciepłowniczych i planowana do sprzedaży ilość nośnika ciepła.

Zgodnie z rozporządzeniem taryfowym dla ciepła, które określa wymagania w stosunku do kalkulacji bazowych cen i stawek opłat dla pierwszego roku stosowania taryfy, przedsiębiorstwa energetyczne przedkładały uzasadnienie do taryfy, zawierające:

1) analizę zmian kosztów jednostkowych w poszczególnych pozycjach kosztów stałych i zmiennych;

2) ocenę skutków wprowadzenia bazowych cen i stawek opłat dla poszczególnych grup taryfowych w pierwszym roku stosowania taryfy;

3) średnie wskaźnikowe ceny ciepła i średnie wskaźnikowe stawki opłat za usługi przesyłowe, obliczone na podstawie:

a) bazowych cen za zamówioną moc cieplną, cen ciepła i cen nośnika ciepła oraz bazowych stawek opłat stałych i zmiennych za usługi przesyłowe dla pierwszego roku stosowania taryfy, oraz

b) ostatnio stosowanych cen za zamówioną moc cieplną, cen ciepła i cen nośnika ciepła oraz ostatnio stosowanych stawek opłat stałych i zmiennych za usługi przesyłowe.

W związku z wprowadzonymi w ustawie − Prawo energetyczne zmianami dotyczącymi kalkulacji taryf dla ciepła z uwzględnieniem uzasadnionego zwrotu z kapitału zaangażowanego w działalność związaną z zaopatrzeniem w ciepło i nałożeniem na Prezesa URE obowiązku ustalania wysokości uzasadnionego zwrotu z kapitału dla przedsiębiorstw energetycznych przedkładających taryfę do zatwierdzenia, wobec braku szczegółowych przepisów określających sposób ustalania uzasadnionego zwrotu z kapitału, konieczne było w bardzo krótkim czasie wyjaśnienie powstałych wątpliwości oraz doprowadzenie do ujednolicenia działalności regulacyjnej w zakresie taryf dla ciepła we wszystkich oddziałach terenowych. Zmiany w ustawie – Prawo energetyczne, dotyczące uwzględniania uzasadnionego zwrotu z kapitału w kalkulacji taryf dla ciepła oraz nałożenia na Prezesa URE obowiązku ustalania jego wysokości, zostały wprowadzone w trakcie procesu zatwierdzania kolejnych taryf dla ciepła. Wewnętrzny cykl uzgodnień w zakresie tej problematyki zakończyło szkolenie dla pracowników oddziałów terenowych (tzw. Warsztaty Regulatora), podczas których szczegółowo omówiono problemy związane z ustalaniem przez Prezesa URE wysokości uzasadnionego zwrotu z kapitału zaangażowanego w działalność ciepłowniczą.

Potrzeba uzgodnienia jednolitego stanowiska wynikła z braku jednoznacznych przepisów dotyczących kapitału własnego, podczas gdy wynagrodzenie kapitału obcego, zaangażowanego w działalność gospodarczą związaną z zaopatrzeniem w ciepło, mogło być uwzględniane w kalkulacji cen i stawek opłat za ciepło jeszcze przed wejściem w życie zmian wprowadzonych w ustawie – Prawo energetyczne w 2005 r. Przepisy rozporządzenia taryfowego dla ciepła stanowią bowiem, że koszty obsługi długów (kredytów bankowych itp.) i koszty finansowe oraz zysk niezbędny dla zapewnienia zwrotu z kapitału obcego (spłaty rat kapitałowych itp.), stanowią podstawę do kalkulacji cen i stawek opłat za ciepło.

W związku z tym skoncentrowano się głównie na problemach dotyczących zasad ustalania wysokości uzasadnionego zwrotu z kapitału własnego, zaangażowanego w działalność gospodarczą związaną z zaopatrzeniem w ciepło. Ustalono m.in., że:

1. Zastosowanie w sektorze ciepłowniczym metody ustalania wielkości zwrotu z kapitału przyjętej dla spółek dystrybucyjnych, zajmujących się przesyłaniem i dystrybucją oraz obrotem energią elektryczną nie jest możliwe z uwagi na zasadnicze różnice między zaopatrzeniem w energię elektryczną i zaopatrzeniem w ciepło. Spółki dystrybucyjne charakteryzuje stosunkowo jednorodny charakter działalności gospodarczej w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, co pozwoliło na opracowanie wspólnych dla wszystkich spółek założeń, umożliwiających określenie wielkości uzasadnionego zwrotu z zaangażowanego kapitału. Natomiast sektor ciepłowniczy jest znacznie bardziej zróżnicowany ze względu na lokalny charakter sieci ciepłowniczych i związane z tym znaczne rozproszenie geograficzne i różnorodność koncesjonowanych przedsiębiorstw, zarówno pod względem zakresu i skali prowadzonej działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem w ciepło, jak też obszaru działania. W sektorze ciepłownictwa poziom kosztów i przychodów oraz wyniki ekonomiczne uzyskiwane przez poszczególne przedsiębiorstwa są bardzo zróżnicowane, gdyż zależą od wielu czynników, a w szczególności od stosowanej technologii wytwarzania ciepła i rodzaju wykorzystywanych paliw, wielkości źródeł ciepła i sieci ciepłowniczych, stopnia wykorzystania mocy cieplnej źródeł i zdolności przesyłowych sieci, wielkości sprzedaży ciepła, stopnia zaangażowania majątku własnego w inwestycje rozwojowe i modernizacyjne, położenia geograficznego (strefy klimatycznej i wpływu warunków atmosferycznych na wielkość sprzedaży ciepła, kosztów transportu paliw itp.), a także od lokalizacji źródeł ciepła w stosunku do odbiorców (długość sieci ciepłowniczej, koszty transportu nośnika ciepła itp.), struktury odbiorców (charakter potrzeb cieplnych, zmiany poboru ciepła) i wielu innych.

2. Wielkość uzasadnionego zwrotu z kapitału zaangażowanego w działalność związaną z zaopatrzeniem w ciepło powinna być określana indywidualnie dla poszczególnych przedsiębiorstw, na podstawie analizy kosztów jednostkowych oraz poziomu cen i stawek opłat, a także podejmowanych przez przedsiębiorstwo działań przynoszących racjonalizację kosztów danego rodzaju działalności w zakresie zaopatrzenia w ciepło i sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstwa.

3. Przy ustalaniu uzasadnionego zwrotu z kapitału własnego zaangażowanego w działalność związaną z zaopatrzeniem w ciepło należy uwzględniać w szczególności następujące przesłanki:

a) generalną zasadą powinno być równoważenie interesów przedsiębiorstwa energetycznego i odbiorców,

b) działalność regulacyjna Prezesa URE powinna zachęcać do angażowania kapitału własnego w realizację inwestycji modernizacyjnych i rozwojowych, których efektem jest obniżka kosztów jednostkowych oraz wzrost wartości rynkowej przedsiębiorstwa,

c) wynagrodzenie kapitału własnego powinno być uwzględnione w kalkulacji cen i stawek opłat w przypadkach, gdy nastąpiła poprawa efektywności funkcjonowania przedsiębiorstwa, w szczególności jeśli w wyniku zrealizowanych inwestycji nastąpiła obniżka jednostkowych kosztów,

d) ze względu na ochronę interesów odbiorców uwzględnienie zwrotu z kapitału własnego w kalkulacji cen i stawek opłat nie może spowodować drastycznego wzrostu opłat ponoszonych przez odbiorców (ocena wpływu wynagrodzenia kapitału na wzrost opłat z tytułu zaopatrzenia w ciepło), ale jednocześnie zaangażowanie własnego kapitału powinno być dla inwestora (właściciela) bardziej opłacalne aniżeli lokowanie wolnych środków na rynku kapitałowym (np. zakup obligacji Skarbu Państwa),

e) uzasadniony zwrot z kapitału własnego w regulowanym sektorze gospodarki powinien być wyższy od stopy wolnej od ryzyka „r_f” (zaproponowano przyjęcie r_f = 6%, tj. na poziomie rentowności 10-letnich obligacji Skarbu Państwa) oraz nie powinien przekraczać poziomu zysku z kapitału uzyskiwanego w innych, nieregulowanych sektorach gospodarki o podobnym stopniu ryzyka.

Obecnie pracownicy oddziałów terenowych są merytorycznie przygotowani do analizowania zgłaszanych przez przedsiębiorstwa energetyczne propozycji zwrotu z kapitału, natomiast przedsiębiorstwa wnioskujące o zatwierdzenie taryfy nie są jeszcze przygotowane do samodzielnego określenia stopy zwrotu kapitału i w 2005 r. miały one problemy z prawidłowym opracowaniem wniosków w tym zakresie.

2. Zatwierdzanie taryf dla ciepła

Stosownie do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 4 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowego zasięgu terytorialnego i właściwości rzeczowej oddziałów Urzędu Regulacji Energetyki^[5], do właściwości rzeczowej oddziałów URE należy m.in. wszczynanie i prowadzenie postępowań administracyjnych w sprawach dotyczących zatwierdzenia taryf dla ciepła. Do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach Prezes URE upoważnił dyrektorów oddziałów.

W ciągu siedmiu lat prowadzenia działalności regulacyjnej wydano 3 302 decyzje administracyjne zatwierdzające taryfy dla ciepła, opracowane przez przedsiębiorstwa energetyczne prowadzące koncesjonowaną działalność gospodarczą w zakresie zaopatrzenia w ciepło.

Tabela C1. Liczba taryf dla ciepła zatwierdzonych w latach 1999-2005

Rok	Liczba zatwierdzonych taryf
	I taryfa	II taryfa	III taryfa	IV taryfa	V taryfa	VI taryfa	VII taryfa	Ogółem
1999	406	-	-	-	-	-	-	406
2000	193	220	-	-	-	-	-	413
2001	173	281	177	-	-	-	-	631
2002	111	114	186	95	-	-	-	506
2003	66	112	133	147	49	-	-	507
2004	36	59	71	123	104	35	-	428
2005	38	27	57	82	111	69	27	411

Źródło: URE

W 2005 r. terenowe oddziały URE rozpatrzyły 734 wnioski przedsiębiorstw energetycznych, które dotyczyły taryf dla ciepła, z tego 583 w sprawie zatwierdzenia nowej taryfy i 151 w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej taryfę lub w sprawie zmiany stosowanej taryfy.

Na 583 wnioski w sprawie zatwierdzenia taryfy dla ciepła, 411 rozpatrzono pozytywnie, a w 36 przypadkach odmówiono zatwierdzenia taryfy wskutek braku jej zgodności z postanowieniami ustawy − Prawo energetyczne oraz przepisami rozporządzenia taryfowego dla ciepła. Na koniec 2005 r. postępowanie administracyjne było kontynuowane w odniesieniu do 68 wniosków, zostało umorzone w 64 przypadkach, a zawieszone w 2 przypadkach. Pozostałe wnioski (2) pozostawiono bez rozpoznania.

Natomiast na 151 wniosków dotyczących zmiany decyzji zatwierdzającej taryfę lub zmiany taryfy dla ciepła, uwzględniono 86 wniosków, z tego 58 wniosków o przedłużenie, a 2 o skrócenie terminu obowiązywania taryfy, 8 wniosków w związku ze zmianami koncesji, 12 wniosków w sprawie zmiany taryfy z powodu wzrostu cen paliw i 6 wynikających z innych przyczyn. W 15 przypadkach odmówiono wnioskowanej zmiany, 3 wnioski pozostawiono bez rozpoznania, a 5 wniosków zwrócono. Na koniec 2005 r. postępowanie administracyjne było umorzone w odniesieniu do 30 wniosków, zawieszone w 1 przypadku, a kontynuowane w 11 przypadkach.

Tabela C2. Liczba taryf dla ciepła zatwierdzonych w 2005 r.

Oddział URE	Ogółem	Taryfa
		I	II	III	IV	V	VI	VII
Oddział Centralny w Warszawie	36	3	1	3	10	12	6	1
Oddział Północno-Zachodni z siedzibą w Szczecinie	52	2	4	8	9	17	8	4
Oddział Północny z siedzibą w Gdańsku	47	-	1	12	12	14	7	1
Oddział Zachodni z siedzibą w Poznaniu	64	11	7	8	7	15	6	10
Oddział Wschodni z siedzibą w Lublinie	49	17	1	4	4	10	10	3
Oddział Środkowozachodni z siedzibą w Łodzi	48	3	2