Minął 1 lipca 2007 r.; mamy więc za sobą symboliczną datę pełnego otwarcia rynku. Pozornie nic wielkiego się nie stało, co skłania sceptyków do zadawania pytania „po co to było robić?”. Czy mimo wielu zmian wszystko pozostanie po staremu? Wyodrębnienie operatorów ze spółek dystrybucyjnych jest przedostatnim etapem w procesie liberalizacji rynku energii elektrycznej. Rynek ten zyskuje tym samym nową jakość, ponieważ w warunkach rozdziału działalności sieciowej od obrotu należy oczekiwać (i wymagać) neutralności operatorów − zaprzestania utrudnień przy zmianie sprzedawcy, czyli odejścia od praktyki utrzymywania odbiorców „na siłę”. Przypomnijmy kilka najważniejszych elementów tego procesu, o którym nie da się powiedzieć, że przebiegał bez perturbacji.
Zasadniczym krokiem w kierunku liberalizacji polskiego rynku energii elektrycznej i gazu w Polsce była nowelizacja ustawy – Prawo energetyczne[1], która weszła w życie 3 maja 2005 r.[2] Dokonano wtedy transpozycji przepisów dyrektyw[3] dotyczących wspólnych zasad wewnętrznego rynku energii elektrycznej i wewnętrznego rynku gazu ziemnego, dyrektyw, które zobowiązały państwa członkowskie do wdrożenia regulacji prawnych sprzyjających rozwojowi konkurencji, umożliwiających dostęp do sieci przesyłowych lub dystrybucyjnych każdemu podmiotowi działającemu na rynku konkurencyjnym energii elektrycznej lub paliw gazowych.
Najistotniejszą zmianą było wprowadzenie do ustawy – Prawo energetyczne zapisu, z którego wprost wynika prawo odbiorcy do zakupu energii elektrycznej lub paliw gazowych od wybranego przez niego sprzedawcy. Prawo to zwane jest też zasadą dostępu stron trzecich do sieci (ang. TPA – Third Party Access). Wszyscy odbiorcy, z wyjątkiem gospodarstw domowych, uzyskali to uprawnienie już z dniem wejścia w życie nowelizacji, a pełne otwarcie rynku, również dla odbiorców w gospodarstwach domowych, nastąpiło 1 lipca 2007 r. Jednocześnie, aby zapewnić odbiorcom możliwość korzystania z tego uprawnienia, przedsiębiorstwa energetyczne świadczące usługi przesyłania lub dystrybucji zostały zobowiązane do ich świadczenia na zasadzie równego traktowania. Kluczowym narzędziem realizacji wspomnianego celu jest, wynikający wprost z wskazanych powyżej dyrektyw, wymóg prawnego i organizacyjnego wydzielenia działalności sieciowej prowadzonej przez operatora systemu. Operator ma być niezależny w zakresie podejmowania decyzji od innych działalności, wytwarzania lub obrotu. Takie prawne wyodrębnienie działalności (ang. legal unbundling) operatorów systemów dystrybucyjnych powinno się było zakończyć sukcesem do 1 lipca 2007 r.
Szybko okazało się, że nowelizacja z 4 marca 2005 r., mająca implementować dyrektywy rynkowe, nie była pozbawiona wad. Jej podstawową słabością, wynikającą z, powszechnej w UE, praktyki dosłownego przenoszenia kierunkowych wytycznych zawartych w dyrektywach na grunt przepisów materialnego prawa krajowego, było zagubienie w gąszczu szczegółów samego celu dyrektyw. Cele te przeważnie znajdują się w preambułach dyrektyw i być może z tego powodu są pomijane przy implementacji. Dlatego w tym miejscu należy przypomnieć, że podstawowym celem dyrektyw rynkowych było umożliwienie odbiorcom praktycznej zmiany sprzedawcy.
W naszym prawie przede wszystkim zabrakło przepisów definiujących role i obowiązki stron uczestniczących w samym procesie zmiany sprzedawcy. Jako przykład wątpliwej jakości wdrożenia zapisów dyrektyw podawane jest wprowadzenie do ustawy instytucji „sprzedawcy z urzędu”. Dyrektywy akcentują obowiązek zapewnienia odbiorcom usługi powszechnej, czyli prawa do dostaw energii elektrycznej o określonej jakości w rozsądnych cenach, łatwo i wyraźnie porównywalnych oraz przejrzystych. I taki miał być cel ewentualnego wyznaczenia sprzedawcy ostatniej szansy (ang. last resort supplier). Tymczasem można odnieść wrażenie, że nasz sprzedawca z urzędu, który ma świadczyć usługę kompleksową[4] odbiorcy w gospodarstwie domowym, został utworzony tylko po to, żeby po 1 lipca 2007 r. jak najmniej się zmieniło. Jest on po prostu tzw. sprzedawcą domyślnym (ang. default supplier), którego w ogóle nie potrzeba definiować.
Nieuregulowane kwestie zostały w pewnym stopniu doprecyzowane w ustawie[5], która weszła w życie 24 lutego br. Uzupełniła one dotychczasowe przepisy o rozwiązania korzystne z punktu widzenia liberalizacji rynku. Przykładowo, operatorzy systemów dystrybucyjnych elektroenergetycznych stali się wreszcie odpowiedzialni za umożliwienie realizacji umów sprzedaży energii elektrycznej zawartych przez odbiorców przyłączonych do ich sieci. Obowiązek ten jest realizowany poprzez opracowanie i wdrożenie procedury zmiany sprzedawcy i standardowych profili zużycia oraz uwzględnianie ich w instrukcjach ruchu i eksploatacji sieci dystrybucyjnych, czyli kodeksach określających warunki korzystania z sieci przez użytkowników. W ten sposób zapewniono praktyczne zastosowanie zasady TPA i wyeliminowano podstawową dawniej barierę zmiany sprzedawcy − konieczność zainstalowania licznika z transmisją danych u odbiorcy, który wybrał innego sprzedawcę niż spółka dystrybucyjna.
Ponadto, wprowadzono obowiązek oznaczania w umowie o świadczenie usług dystrybucji zarówno wybranego przez odbiorcę sprzedawcy, jak i oznaczenia podmiotu, który będzie sprzedawał energię elektryczną gdy wybrany sprzedawca zaprzestanie swojej działalności. W ten sposób zapewniono ciągłość sprzedaży energii w sytuacjach awaryjnych, nagłego zaprzestania dostaw przez wybranego sprzedawcę. To rozwiązanie, nazywane roboczo „sprzedawcą rezerwowym”, wreszcie jest zbliżone do koncepcji sprzedawcy ostatniej szansy.
Nowelizacja ustawy i jej kolejne zmiany stanowią prawne podstawy realizacji uprawnienia wyboru sprzedawcy przez odbiorcę. Szczególne znaczenie dla urealnienia możliwości skorzystania odbiorców z nabytych uprawnień miało opracowanie w 2006 r. przez spółki dystrybucyjne, pełniące rolę operatorów systemów dystrybucyjnych, instrukcji ruchu i eksploatacji sieci dystrybucyjnych i zatwierdzenie ich przez Prezesa URE w zakresie bilansowania i zarządzania ograniczeniami systemowymi. W dokumentach tych wprowadzone zostały korzystne dla odbiorców zasady bilansowania i prowadzenia rozliczeń za niezbilansowanie (tzw. bilansowanie ponadobszarowe), ustalone jednoznaczne wymagania dla układów pomiarowo-rozliczeniowych oraz wprowadzono jednolitą procedurę zmiany sprzedawcy. Dla odbiorców, którzy nie posiadają liczników z odczytami godzinowymi poboru energii dopuszczono stosowanie tzw. profili zużycia energii, które umożliwiają tym odbiorcom korzystanie z nabytych uprawnień bez konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów związanych ze zmianą liczników i zbędnej zwłoki.
Z punktu widzenia pragmatyki zmiany sprzedawcy kluczowym elementem są określone w instrukcjach procedury zmiany sprzedawcy. Uregulowania te nie są co prawda identyczne w poszczególnych instrukcjach, jednak ich istotą jest jak najmniejsza uciążliwość dla odbiorcy, w tym:
- ograniczenie czasu trwania procesu zmiany sprzedawcy. Procedura nie może być dłuższa niż 30 dni (ostatecznie termin jest zależny od okresu wypowiedzenia „starej” umowy),
- szczegółowość – precyzyjne określenie działań podejmowane w kolejnych etapach procesu przez poszczególnych uczestników: odbiorcę, nowego sprzedawcę, starego sprzedawcę i operatora,
- określenie standardowych zasad dla wszystkich grup odbiorców (dopuszczono pewne odstępstwa dla odbiorców na niskim napięciu − dłuższe terminy).
Większość odbiorców w Polsce kupuje energię elektryczną od spółki dystrybucyjnej, do sieci której są oni przyłączeni. Spółka ta zarówno sprzedaje energię odbiorcy, jak i dostarcza mu ją siecią dystrybucyjną. Usługi te świadczone są na podstawie jednej umowy, zawierającej postanowienia umowy sprzedaży i umowy o świadczenie usługi dystrybucji. Pierwszym krokiem do skorzystania przez odbiorcę z prawa wyboru sprzedawcy jest rozdzielenie tej umowy na dwie: umowę sprzedaży energii i umowę świadczenia usług dystrybucji. Od 1 lipca 2007 r. każdy odbiorca może zawrzeć umowę sprzedaży z dowolnym sprzedawcą. Musi jednak rozwiązać dotychczasową umowę ze spółką dystrybucyjną i zawrzeć nową umowę, która będzie regulowała jedynie kwestie związane ze świadczeniem usługi dystrybucji energii. Warto jednak dodać, że odbiorca może upoważnić swojego nowego sprzedawcę do zawarcia jednej – kompleksowej − umowy w jego imieniu. Zatem zacząć należy od złożenia wniosku do spółki dystrybucyjnej o dokonanie rozdzielenia umowy, a następnie wniosku o zmianę sprzedawcy. Dotychczasowa, kilkuletnia praktyka działań w tej sferze jest bogato udokumentowana, a kroki podejmowane przez strony można określić słowami: „wolna amerykanka”. Dlatego też, aby nadać stosunkom odbiorcy z spółką dystrybucyjną bardziej cywilizowany charakter, wiele kwestii zostało uregulowanych właśnie w instrukcjach ruchu i eksploatacji sieci dystrybucyjnych. W instrukcjach zamieszczono m.in. postanowienia określające:
- procedury zgłaszania i przyjmowania przez operatorów do realizacji umów sprzedaży energii elektrycznej,
- zasady bilansowania sieci dystrybucyjnej oraz procedury i zakres wymiany informacji niezbędnej do bilansowania systemu,
- zasady zarządzania danymi pomiarowymi.
Z tego pobieżnego opisu nietrudno wyciągnąć wniosek, że rynek energii elektrycznej rodzi się w bólach, a jak wspomnieliśmy na wstępie, to dopiero przedostatni etap liberalizacji. O całkowitym uwolnieniu będziemy mogli mówić po zaprzestaniu administracyjnej kontroli cen energii dla odbiorców, czyli zwolnieniu wszystkich przedsiębiorstw obrotu z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia. Ten ruch, zapowiedziany już w „Programie dla elektroenergetyki” i przewidywany na początek 2008 r., przeniesie odpowiedzialność za decyzje dotyczące oferowanych klientom cen na same przedsiębiorstwa, ograniczając rolę organu regulacji do monitorowania rynku i zachowań uczestników ex-post. Warto zwrócić uwagę na okoliczności, jakie wpłyną w najbliższym czasie na kształt rynku energii elektrycznej.
Po pierwsze – poszczególne spółki dystrybucyjne wdrażają różne koncepcje wyodrębnienia prawnego operatorów. Z punktu widzenia możliwości rozwoju rynku najkorzystniejszym rozwiązaniem jest wyodrębnienie operatorów z majątkiem sieciowym, co zapewnia najdalej idący stopień niezależności operatorów i równoprawne traktowanie przez nich wszystkich sprzedawców. Na razie sam proces tworzenia wyodrębnionych spółek i przejmowania przez nie działalności pochłania tak wiele czasu i energii, że nie sposób przewidzieć czy i kiedy ten model wyodrębnienia zostanie skutecznie zrealizowany.
Po drugie − biorąc pod uwagę, że wyodrębnianiu operatorów systemów dystrybucyjnych towarzyszy konsolidacja pionowa i rozwiązywanie kontraktów długoterminowych (których koszty częściowo są przenoszone w opłacie przesyłowej), ważna staje się kolejność realizowanych działań. Skonsolidowanie grupy elektrowni i elektrociepłowni z PSE SA (strony KDT) powinno nastąpić dopiero po faktycznym rozwiązaniu kontraktów, ponieważ w innym razie PSE SA połączone z BOT SA skupią (co prawda na krótko) prawie ¾ rynku energii.
Po trzecie – do prawidłowego funkcjonowania rynku konieczna jest aktywna strona popytowa. Opisane wyżej procedury i niedyskryminujące zasady uczestnictwa w rynku, umożliwiające klientowi podejmowanie autonomicznych wyborów stanowią jej ważny element. Najbliższe kilka miesięcy trzeba potraktować jako okres sprawdzania w praktyce i ewentualnego modyfikowania przyjętych rozwiązań. Ale istotą rynku jest informacja. Aktywny klient to ten, który ma dostęp do informacji i umie się nią posługiwać[6].
I na koniec nie zapominajmy, że na wolnym rynku ceny również mogą rosnąć bez względu na działanie efektywnej konkurencji. Wpływają na to czynniki obiektywne – obowiązkowe zakupy energii odnawialnej (zielonej) i energii z kogeneracji (czerwonej), konsekwencje ograniczenia przyznanego Polsce limitu emisji dwutlenku węgla, nowe projekty inwestycyjne czy też powody tak prozaiczne, jak wzrost cen paliw.
[1] Ustawa z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późn. zm.).
[2] Ustawa z 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2005 r. Nr 62, poz. 552).
[3] Dyrektywy 2003/54/WE i 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 czerwca 2003 r.
[4] Na podstawie umowy zawierająca postanowienia umowy sprzedaży i umowy o świadczenie usługi przesyłania lub dystrybucji.
[5] Ustawa z 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2007 r. Nr 21, poz. 124).
[6] Trochę użytecznych informacji o otwartym rynku energii można znaleźć na stronie www.ure.gov.pl/portal/or.