Proces zbierania danych na potrzeby opracowania krajowego planu alokacji uprawnień na lata 2008-2012 już się rozpoczął. Do składania informacji zobligowani są przedsiębiorcy eksploatujący instalacje objęte systemem handlu uprawnieniami do emisji (SHE), czyli m.in. obiekty energetycznego spalania, takie jak elektrownie i elektrociepłownie.

Biorąc pod uwagę, iż plan taki opracowywany jest już po raz drugi, można pokusić się o zadanie pytania o efekty pierwszego z nich, który obejmował lata 2005-2007. Wyciągnięcie wniosków z dotychczasowych prac nad wdrażaniem SHE wydaje się być konieczne, o ile wypracowywany obecnie plan ma uzyskać powszechną akceptację. Jednocześnie bardzo ważne jest, aby wdrażany system nie powodował nieuzasadnionego wzrostu cen energii elektrycznej, a koszty jego obsługi były umiarkowane.

Potrzeba dalszych działań

Niestety, do chwili obecnej SHE nie zaczął jeszcze funkcjonować, a do jego wdrożenia konieczne jest spełnienie kilku warunków. Pierwszym z nich jest uruchomienie Krajowego Rejestru Uprawnień do Emisji, czyli specjalnego systemu informatycznego przeznaczonego do gromadzenia informacji o zezwoleniach, emisjach oraz uprawnieniach i zarządzanego przez uprawnioną do tego instytucję. Z powodu braku takiego systemu Polska nie wywiązała się z obowiązku utworzenia rejestru do 31 grudnia 2004 r.

Po utworzeniu Krajowego Rejestru konieczne będzie jego synchronizowanie z systemem ogólnounijnym, co pozwoli Komisji Europejskiej rozpocząć wydawanie przydziałów do przyjętego przez Polskę Krajowego Rejestru - oczywiście po stwierdzeniu jego zgodności z decyzją KE z 8 marca 2005 r. w sprawie KPRU na lata 2005 – 2007. W decyzji tej, poza zmniejszeniem całkowitej puli uprawnień o16,5%, zawarto inne warunki, które również nie zostały dotychczas przez Polskę spełnione. Po ich wypełnieniu uprawnienia zostaną umieszczone na indywidualnych rachunkach uczestników. Obrót uprawnieniami będzie możliwy po zatwierdzeniu raportu z weryfikacji przez weryfikatora. W przypadku jego niedopełnienia rachunek uczestnika będzie blokowany.

Jak można było się spodziewać, opóźnienia we wdrażaniu SHE zostały dostrzeżone przez Komisję Europejską, która 6 kwietnia br. wszczęła przeciwko Polsce postępowanie w sprawie naruszenia przepisów dotyczących zmian klimatycznych. Komisja zarzuciła Polsce niedopełnienie wymogu włączenia Krajowego Rejestru do ogólnounijnego systemu oraz niedopełnienie obowiązków informacyjnych w kontekście działań podejmowanych wcelu ograniczania emisji.

Wpływ SHE na ceny energii elektrycznej

Przewiduje się, że wprowadzenie SHE będzie skutkować wzrostem cen energii elektrycznej, chociaż wątpliwości budzi jego potencjalna skala, która zależeć będzie od tego, w jakim stopniu wytwórcy uwzględnią w cenie energii koszt uprawnień emisyjnych. Jeżeli cena rynkowa energii nie będzie pokrywać kosztów wynikających zwartości nabytych uprawnień, to wytwórca osiągnie większą korzyść nie wytwarzając w ogóle energii i sprzedając same uprawnienia. Warto przy tym zwrócić uwagę, że uprawnienia są przyznawane wytwórcom bezpłatnie, a w przypadku ich sprzedaży mogą oni uzyskać cenę rynkową, która obecnie sięga ok. 30 EUR.

Oprócz powyższego wariantu możliwa jest też sytuacja, w której wytwórca dokupuje uprawnienia na rynku w celu wyprodukowania dodatkowej ilości energii elektrycznej. Strategie poszczególnych wytwórców w tym względzie będą rzutowały na poziom cen energii elektrycznej po wprowadzeniu SHE. Wpływ SHE na poziom cen energii może być zmienny w czasie. Zależy on bowiem od szeregu czynników. W polskich warunkach na cenę energii elektrycznej po wprowadzeniu systemu będą wpływać przede wszystkim opóźnienie we wdrażaniu programu, brak korelacji przydziału uprawnień z produkcją, integracja wytwórców oraz rynki zagraniczne.

Poniżej omówione zostały poszczególne zagadnienia.

1) Opóźnienie we wdrażaniu SHE i brak korelacji uprawnień z faktyczną produkcją

Późne opracowanie Krajowego Planu Rozdział Uprawnień na lata 2005-2007 sprawiło, że wytwórcy nie mieli możliwości dostosowania wielkości produkcji do liczby przyznanych im uprawnień. Sytuacja wytwórców, którym zostały przyznane uprawnienia emisyjne w ilości nie odpowiadającej faktycznej produkcji, najprawdopodobniej pogorszy się. Należy spodziewać się wzrostu cen energii, nawet jeśli część przedsiębiorstw otrzyma nadmiarową liczbę uprawnień.

Uprawnienia w pierwszym okresie były przydzielane na okres trzyletni, a zatem wzrost cen jest najbardziej prawdopodobny w 2007r., kiedy wytwórcy ze zbyt małą liczbą uprawnień nie będą mieć możliwości pokrycia produkcji uprawnieniami z kolejnego okresu, obejmującego lata 2008-2012. Staną oni wobec alternatywy ograniczenia produkcji, bądź zakupienia uprawnień na rynku - czego spodziewanym efektem będzie właśnie wzrost cen energii.

Opóźnienie we wdrażaniu SHE ma również niekorzystny wpływ na sytuację tych wytwórców, którzy otrzymali nadmiarową liczbę uprawnień w stosunku do ich faktycznej emisji w 2005 r. Nadwyżka ta mogłaby zostać sprzedana, jednak zpowodu braku Krajowego Rejestru „uprawnieni” przedsiębiorcy nie mogą z niej obecnie korzystać. W efekcie wstrzymywane są decyzje inwestycyjne, co jest szczególnie niekorzystne w przededniu wejścia nowych wymagań emisyjnych względem SO₂ i NO_x.

Tempo wdrażania poszczególnych elementów programu może przekładać się na wymierne straty przedsiębiorców w innych obszarach. Przykładowo wyznaczenie niewielkiej liczby weryfikatorów może mieć wpływ na ceny weryfikacji oraz na termin faktycznego rozpoczęcia handlu emisjami. Obecnie na 876 uprawnionych instalacji przypada 7 podmiotów posiadających status weryfikatora. Ponadto opóźnienia przyczyniają się do powstawania dodatkowych kosztów doradztwa finansowego i prawnego.

2) Proces integracji przedsiębiorstw wytwórczych

Nie sposób przy okazji tego tematu pominąć niektórych założeń "Programu dla Elektroenergetyki". Jak wiadomo, zakłada on zwiększenie koncentracji mocy wytwórczych i utworzenie dwóch silnych, pionowo zintegrowanych grup. Miałyby one objąć odpowiednio ok. 45 % i16 % udziałów w krajowej produkcji energii oraz 10 % i 28 % udziałów w sprzedaży energii odbiorcom końcowym. W efekcie takiego działania nastąpi zmniejszenie liczby wytwórców niepowiązanych ze sobą kapitałowo, a więc potencjalnie mogących ze sobą konkurować. Ponadto nastąpi połączenie przedsiębiorstw sektora dystrybucyjnego, dysponujących rynkiem odbiorców końcowych, z tymi wytwórcami, którzy zostaną włączeni do grup energetycznych. Wytwórcy ci będą mieli zagwarantowaną możliwość sprzedaży energii za pośrednictwem powiązanych spółek dystrybucyjnych, co wpłynie na zmniejszenie presji konkurencyjnej w sektorze wytwarzania. Integracja pionowa ograniczy także płynność rynku hurtowego i utrudni wchodzenie na rynek nowym uczestnikom.

Wszystko to będzie sprzyjać podwyżkom cen energii, a konieczność uwzględnienia kosztu alternatywnego uprawnień emisyjnych w cenie energii może być ku temu najlepszym pretekstem.

3) Wpływ innych rynków

Omawiając wpływ wprowadzania SHE na cenę energii warto przytoczyć, za raportem Komisji Europejskiej „Dochodzenie w sprawie rynku energii”, że od momentu wprowadzenia na początku 2005 r. systemu EU-ETS wartość uprawnień emisyjnych jest coraz bardziej widoczna w cenie energii elektrycznej. Raport zaznacza, że analogiczne zjawisko dotyka również państw, w których energetyka nie opiera się na technologiach spalania paliw kopalnych (energetyka wodna i atomowa). Zdaniem Komisji pierwotna przyczyna takiego zjawiska leży w strukturze danego rynku, nie sprzyjającej konkurencji.

Możliwość sprzedaży uprawnień emisyjnych za granicę powoduje, że na poziom cen energii elektrycznej w Polsce będą wpływały ceny uprawnień emisyjnych notowane za granicą, skorelowane z cenami energii elektrycznej na tamtejszych rynkach. W konsekwencji ceny na rynkach europejskich uśrednią się a cena energii w Polsce wzrośnie.

Wbrew prezentowanym często opiniom nie wydaje się prawdopodobne aby przyznawanie uprawnień kopalniom węgla kamiennego i brunatnego, zamiast wytwórcom energii elektrycznej, mogło wpłynąć na ograniczenie cen energii elektrycznej, a także na zagrożenie dla bilansu energetycznego Polski. W takiej sytuacji oddziaływałoby zjawisko przenoszenia kosztu alternatywnego uprawnień w cenie węgla. Jeżeli kopalnia mogłaby osiągnąć większą korzyść nie wydobywając węgla i sprzedając uprawnienia to najpewniej zrobiłaby to. W rezultacie mielibyśmy zjednej strony wzrost cen węgla i energii elektrycznej, a z drugiej presję na ograniczenie wydobycia.

Nie wydaje się być również prawdopodobny – sygnalizowany w niektórych publikacjach - wzrost pozycji negocjacyjnej wytwórców energii elektrycznej względem kopalni, wskutek obecnego sposobu przydziału uprawnień oraz zasad taryfowania energii elektrycznej. Jeżeli takie zjawisko występuje, to należy je raczej powiązać z efektami racjonalizacji wykorzystania energii i niedokończeniem procesu restrukturyzacji górnictwa. Objawem tego jest niedostosowanie poziomu wydobycia węgla do zmniejszonego zapotrzebowania.

Jeżeli miałby natomiast nastąpić dalszy wzrost pozycji wytwórców w przyszłości, to mogłoby to być wynikiem zwiększenia koncentracji mocy wytwórczych. Koncentracja ułatwia wytwórcom narzucanie warunków cenowych zarówno sprzedaży energii elektrycznej jak i zakupu węgla. Zjawisku takiemu trudno jest przeciwdziałać metodami administracyjnymi. Pewnym wyjściem ograniczającym możliwości wzrostu cen energii elektrycznej mogłoby być przydzielanie uprawnień ex-post, proporcjonalnie do faktycznej produkcji, jednak obowiązujące przepisy wykluczają taką możliwość.

Wnioski

Wdrożenie SHE jest obowiązkiem wynikającym z uczestnictwa naszego kraju w Unii Europejskiej, formą wypełniania zobowiązań międzynarodowych i obecnie nie ma wobec niego alternatywy. Ponadto pomimo zasygnalizowanych powyżej problemów - przy prawidłowym wdrożeniu - system może przynieść korzyści w skali całej gospodarki. Aby tak się stało, konieczne jest jego zaprojektowanie w sposób kosztowo efektywny. W przeciwnym razie, pomimo pewnej nadwyżki uprawnień, ogólny wpływ SHE na gospodarkę może być negatywny.

Warto przy tej okazji zaznaczyć, że system ten tylko w części przenosi rozwiązania wynikające z Protokołu z Kioto, tak więc całościowy wpływ mechanizmów związanych z przeciwdziałaniem zmianom klimatycznym nie powinien być oceniany wyłącznie na jego podstawie. W przypadku Polski niemal każda wypowiedź na tematy związane z emisjami kontestuje skutki nieprzyznania Polsce przez KE uprawnień na lata 2005-2007 na poziomie wynikającym z Protokołu z Kioto. Pomija się natomiast fakt, że o pozytywnym wpływie mechanizmów mogłyby przesądzić w zasadzie niewdrażane u nas tzw. mechanizmów elastycznych. Dotyczy to m.in. jednostek przyznanego limitu emisji - AAU, które są przydzielane poszczególnym państwom i mogą między nimi stanowić przedmiot obrotu. Warto dodać, że ilość jednostek AAU, jaka będzie przyznana Polsce, jest odwrotnie proporcjonalna do wielkości emisji z instalacji objętych SHE.

Istotny związek z efektywnością kosztową systemu ma terminowość jego wdrożenia, bowiem kolejne opóźnienia skutkują pojawianiem się dodatkowych kosztów. Wydaje się, że włączenie przedsiębiorców w proces podejmowania decyzji może mieć wpływ na tempo samego procesu. Mogłoby to polegać na powołaniu ciała opiniująco-doradczego do bieżącego konsultowania występujących problemów implementacyjnych z Ministrem Środowiska. Możliwa jest również współpraca w ramach grup roboczych administracji i sektora, powołanych do zadań wymagających znajomości specyfiki poszczególnych branż.

Prace nad przydziałem uprawnień wymagają uprzedniego opracowania szczegółowej strategii wobec wypełnienia zobowiązań emisyjnych. Sposób wypełnienia zobowiązań emisyjnych wynikających z Aktu Przystąpienia w zakresie łącznych limitów emisji SO₂, NO_X i pyłu z dużych źródeł spalania paliw na lata 2008, 2010 i 2012 ma podstawowe znaczenie dla sektora elektroenergetycznego. Trzeba zatem przeanalizować, czy zobowiązania te są możliwe do wypełnienia. Warto zwrócić uwagę, że zostały one wprowadzone w ramach środków przejściowych i istnieje możliwość odstąpienia od nich. Wskazane byłoby również określenie sposobu wykorzystania wszelkich dostępnych mechanizmów, jakie bezpośrednio wynikają z Protokołu z Kioto.

O rozwiązaniu powyższych kwestii powinna jednak przesądzić strategia wynikająca z polityki państwa. Podjęcie stosownej decyzji – możliwie z udziałem przedstawicieli sektora elektroenergetycznego – jest warunkiem efektywnego zakończenia prac nad przydziałami uprawnień do emisji.